VII SA/Wa 2729/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, , Protokolant Sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych skargę oddala Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2011 r., wnoszącej - na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - sprzeciw do zgłoszenia zamiaru budowy podświetlanego nośnika reklamowego "[...]" typu "chorągiewka" na działce nr ew. [...] (obr. [...]) przy ul. [...] w W. - utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta W.. Organ odwoławczy wskazał, że zgłoszona 25 kwietnia 2011 r. inwestycja przewiduje realizację konstrukcji stalowej wsporczej dla ww. tablicy reklamowej o wymiarach ekranu ekspozycyjnego 6,38 x 3,38m i wysokości całkowitej 9,40m oraz posadowienie słupa na betonowej stopie fundamentowej trwale związanej z gruntem, o wymiarach dolnej podstawy 2,40 x 3,50 x 1,10m. Zdaniem organu inwestycja ta ze względu na wielkość, konstrukcję i sposób związania z gruntem jest wolnostojącym trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym, a więc budowlą wymienioną w art. 3 pkt 3 cyt. ustawy. Stanowi bowiem konstrukcję na tyle trwałą i związaną z gruntem, że nie jest mozliwe jej przesunięcie w inne miejsce czy zniszczenie siłami przyrody. Nie można zatem mówić o instalowaniu urządzenia reklamowego w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy, skoro chodzi o budowę samodzielnej konstrukcji - budowli na własnym, chociaż prefabrykowanym fundamencie. Rozmiar i charakter prac przewidzianych w projekcie technicznym oraz okoliczność, że na skutek tych prac powstaje nowy (od podstaw) w określonym miejscu obiekt budowlany wskazuje, że jest to budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 cyt. ustawy. Powołując się na orzecznictwo Wojewoda podniósł, że do budowli będących wolnostojącymi trwale związanymi z gruntem urządzeniami reklamowymi nie stosuje się art. 29 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy i konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Organ nie podzielił zarzutu odnośnie naruszenia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego wskazującego, iż zaskarżoną decyzję doręczono 1 czerwca 2011 r., a zatem po upływie ustawowego trzydziestodniowego terminu, liczonego od dnia wpływu zgłoszenia do organu tj. od 25 kwietnia 2011 r. Ustosunkowując się do tej kwestii organ powołał stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 105/10, wskazując, iż zgodnie z art. 57 § 5 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo nadano w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. W tej sprawie ww. decyzja wnosząca sprzeciw została nadana w placówce pocztowej 19 maja 2011 r., a zatem nie doszło do przekroczenia ww. terminu. Skargę na powyższą decyzję złożyła A. S.A. zarzucając naruszenie art. 30 ust. 5 Prawo budowlane w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewydanie decyzji uchylającej decyzję I instancji i umarzającej postępowanie, wobec utraty kompetencji organu I instancji do wydania decyzji. Powołując treść art. 30 ust. 5 cyt. ustawy skarżąca podniosła, że termin określony w tym przepisie jest tzw. terminem kompetencyjnym i nie jest możliwe skuteczne wniesienie sprzeciwu po upływie tego terminu. Zdaniem skarżącej z przepisu tego wynika, że aby sprzeciw był skuteczny, decyzja musi być doręczona stronie w ciągu 30 dni od doręczenia organowi zgłoszenia. Doręczenie jest bowiem niezbędnym warunkiem wejścia decyzji do obrotu prawnego, zatem przed jej doręczeniem trudno w ogóle uznać, iż dany akt jest decyzją. Z tego względu należy uznać, iż termin "wniesie" użyty w w/w przepisie oznacza nie tylko wydanie, ale wydanie i doręczenie decyzji. Skarżąca powołała uchwałę 7 sędziów NSA z 15 października 2008 r. (II GPS 4/08) wyrażającą tożsamy pogląd. NSA uznał bowiem, iż termin 30 dni, określony w art. 69 ust. 2 Prawo o adwokaturze jest terminem doręczenia sprzeciwu, a nie tylko jego wydania i nadania w placówce pocztowej. Zdaniem inwestora mimo, że przepis ten nie brzmi identycznie jak art. 30 ust. 5 cyt. ustawy to zachodzą między nimi liczne analogie, wobec czego skoro w odniesieniu do jednego z tych przepisów NSA uznał, iż wyraża on termin, w którym decyzja musi zostać doręczona stronie, a nie tylko wydana, nie ma żadnych podstaw, aby uznać, iż art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego ma inne znaczenie. Podkreśliła, że samo wydanie decyzji nie jest wprowadzeniem jej do obrotu prawnego, gdyż skutki te powstają dopiero z chwilą doręczenia stronie. W przeciwnym razie musiałaby istnieć w k.p.a. lub Prawie budowlanym norma, zezwalająca na wywodzenie skutków prawnych tylko z faktu nadania decyzji na poczcie. W ocenie strony decyzję o sprzeciwie doręczono stronie po upływie 30-dniowego terminu, bowiem inwestor dokonał zgłoszenia 25 kwietnia 2011 r., natomiast decyzję doręczono dopiero w dniu 1 czerwca 2011r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje zatem jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Na wstępie przypomnieć trzeba, ze podstawę prawną decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2011 r., utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] zaskarżoną w niniejszej sprawie, stanowił art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec tego wskazać należy, że organy orzekające w sprawie prawidłowo zakwalifikowały przedmiotowe urządzenie reklamowe jako wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, do rozpoczęcia robót budowlanych wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Jedyne wyjątki od powyższej reguły wymieniono enumeratywnie w art. 29-31 ustawy. Jeden z takich wyjątków przewiduje art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. W przypadku zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych dotyczących urządzeń reklamowych konieczne jest zatem ustalenie przez organ architektoniczno-budowlany, czy zgłoszone roboty dotyczą "budowli", do których w myśl art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego zalicza się wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, czy też prace te polegać będą jedynie na "instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych" w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. W zależności od powyższych ustaleń na realizację urządzenia reklamowego wymagane będzie odpowiednio uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia. Zaznaczyć bowiem należy, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, przewidujący wyjątek od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, ma zastosowanie wyłącznie do urządzeń reklamowych innych niż te, które są budowlami, zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie prawidłowo organy obu instancji przyjęły, że dokonane przez skarżącą zgłoszenie dotyczy budowli w postaci wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem i w konsekwencji zasadnie wniosły sprzeciw do zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych, uznając, że na taką inwestycję konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Jak wynika bowiem z akt sprawy, zgłoszenie przewiduje realizację konstrukcji stalowej wsporczej dla tablicy reklamowej o wymiarach ekranu ekspozycyjnego 6,38 x 3,38m i wysokości całkowitej 9,40m oraz posadowienie słupa (o wysokości 6,0m) na betonowej stopie fundamentowej trwale związanej z gruntem (o wymiarach dolnej podstawy 2,40 x 3,50 x 1,10m), zagłębionej w gruncie na głębokość 1,05 m poniżej poziomu terenu. Odnosząc się natomiast do głównego, a zarazem jedynego, zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 30 ust. 5 Prawo budowlane przypomnieć należy, iż wskazany przepis w zdaniu drugim stanowi, iż do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. Nie budzi wątpliwości, że termin określony w art. 30 ust. 5 cyt. ustawy jest terminem materialnoprawnym, bowiem z jego upływem, w przypadku braku sprzeciwu organu, inwestor uzyskuje uprawnienie do rozpoczęcia robót budowlanych. Upływ omawianego terminu wywołuje też skutek procesowy, albowiem powoduje utratę przez organ kompetencji do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszonego przez inwestora zamiaru budowy. Spór w niniejszej sprawie w kontekście przywołanej regulacji prawnej sprowadzał się do wykładni wyrażenia "wniesienie sprzeciwu", którym posłużył się ustawodawca. Zdaniem skarżącej pojęcie to należy rozumieć w ten sposób, że dla zachowania terminu określonego w tym przepisie konieczne jest wydanie decyzji o sprzeciwie i jej doręczenie stronie w ciągu 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia. Podkreślić wobec tego trzeba, że w treści art. 30 ust. 5 ustawy brak jest powiązania zachowania przez organ architektoniczno-budowlany terminu w nim określonego z doręczeniem inwestorowi decyzji o sprzeciwie wobec zgłaszanych robót budowlanych. Takiego wymogu w powołanym przepisie ustawodawca na organ nie nakłada, wskazując wyraźnie, iż zgłoszenie winno być organowi "doręczone", zaś sprzeciw przez organ "wniesiony". Zakładając zatem racjonalność działania ustawodawcy należy wskazać, że gdyby zamiarem ustawodawcy było powiązanie zachowania terminu przez organ z doręczeniem inwestorowi decyzji o sprzeciwie, to wyraźnie by o tym postanowił, tak jak to uczynił w treści powołanego przepisu w odniesieniu do określenia początkowej daty tego terminu ("od dnia doręczenia zgłoszenia"). Warto również podkreślić, że skoro organ budowlany traci z upływem terminu określonego w omawianym przepisie kompetencję do wniesienia sprzeciwu, to winien wiedzieć, kiedy nastąpi upływ tego terminu. Natomiast przy takim pojmowaniu ww. normy, jaki prezentuje strona skarżąca, zachowanie terminu byłoby uzależnione od czynników, na które organ nie ma żadnego wpływu. Okoliczność, kiedy przesyłka zostanie adresatowi doręczona uzależniona jest bowiem od szybkości działania placówek pocztowych operatora publicznego, ale także od zachowania adresata decyzji, który poprzez opóźnianie odbioru przesyłki może wpływać na datę doręczenia mu decyzji wnoszącej sprzeciw. Przyjęcie takiej interpretacji przepisu skutkowałoby tym, że termin określony dla organu przez ustawodawcę byłby w praktyce znacznie skrócony, a organ nie miałby pewności, w którym dniu wysłać decyzję o sprzeciwie, aby została ona doręczona inwestorowi w ustawowym terminie. Należy przy tym zwrócić uwagę, że norma art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego nakłada na organ administracji obowiązek wniesienia sprzeciwu w określonych sytuacjach. W ocenie Sądu przepis, który nakłada na organ określony obowiązek, a jednocześnie określa termin jego realizacji, nie powinien być interpretowany w sposób, który uzależnia możliwość zrealizowania tego obowiązku od działania innego podmiotu niż organ, na którego postępowanie organ ten nie ma żadnego wpływu, w tym od samej strony, której interes pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem organu. Takie pojmowanie przepisu powodowałoby niemożliwość pełnej realizacji przez organ obowiązku wynikającego z art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, gdyż zachowanie terminu uzależnione byłoby od okoliczności niemożliwych do przewidzenia i zupełnie niezależnych od organu. Wykładnia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którą w przewidzianym w nim 30-dniowym terminie decyzja winna być stronie doręczona, niewątpliwie leży w interesie inwestora dokonującego zgłoszenia robót budowlanych. Zauważyć jednak trzeba, że ochrona interesów inwestora nastąpiła w Prawie budowlanym poprzez zapewnienie w omawianym przepisie, iż ewentualna decyzja o wniesieniu sprzeciwu może być wydana tylko w terminie 30 dni od daty dokonania zgłoszenia, a po tym terminie organ traci kompetencję do jej wydania (w przeciwieństwie do treści art. 35 k.p.a., który przewiduje jedynie instrukcyjne terminy wydania decyzji). W ocenie Sądu organ prawidłowo przyjął w zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, że termin na wniesienie sprzeciwu jest zachowany, jeżeli w terminie 30 dni od daty przyjętej za początek tego terminu, czyli od doręczenia zgłoszenia organowi, nastąpi wniesienie sprzeciwu zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 § 5 k.p.a., a więc jeżeli w tym terminie przesyłka zawierająca decyzję o sprzeciwie zostanie nadana w urzędzie pocztowym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 79/06 Lex 319177, z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 105/10 Lex 952938, z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1899/10, z 13 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1326/10 Lex nr 965177, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 1186/11). Sąd podziela argumentację powołaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 79/06, wskazującą, że konstytucyjna zasada równości wymaga, aby terminowi "wniesienie sprzeciwu" nadać podobną treść jak "wniesienie" odwołania, zażalenia czy skargi przez stronę. Taki sposób obliczania terminu z jednej strony pozwala na zachowanie dla organu stosownego czasu dla podjęcia określonej decyzji i realizacji nałożonych na organ obowiązków, a z drugiej nie przedłuża ponad dopuszczalną miarę procesu inwestycyjnego i okresu oczekiwania przez inwestora na ewentualne wniesienie sprzeciwu przez organ. Odnosząc te uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, że sprzeciw do zgłoszenia został wniesiony z zachowaniem terminu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Zgłoszenia dokonano w dniu 25 kwietnia 2011 r., termin 30 - dniowy upływał więc w dniu 25 maja 2011 r.. Prezydent W. wydał decyzję o wniesieniu sprzeciwu w dniu [...] maja 2011 r., decyzja ta została wysłana do strony w dniu 19 maja 2011 r., a zatem w terminie określonym w powołanym przepisie. W świetle przedstawionej argumentacji zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. są zatem zgodne z prawem. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270).