VII SA/Wa 2729/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2016 r. sprawy ze skargi (...) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2014 r. znak (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego (...) kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] września 2014 r., [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu zażalenia [...][...] - utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r. [...] odmawiające, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 1993 r. ([...]), udzielającej [...] i [...][...] pozwolenia na ustawienie tymczasowego garażu blaszanego na samochód osobowy, na działce nr ew. [...], obręb [...], przy ul. ks. [...][...] w [...]. Organ omówił stan sprawy wskazując, że rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma obowiązek zbadać w pierwszej kolejności, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Powołując się na art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz orzecznictwo sądowo-administracyjne organ wskazał, że krąg podmiotów zarówno w postępowaniu o pozwolenie na budowę, jak i w nadzwyczajnym postępowaniu dotyczącym tego rozstrzygnięcia winien być ustalony identycznie na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Dalej organ podkreślił, ze [...][...] swój interes prawny w kwestionowaniu decyzji z [...] października [...] r. wywodzi z faktu, iż jest właścicielem działki nr ew. [...] (dawniej nr ew [...]). Inwestycja obejmuje tymczasowy garaż blaszany na samochód osobowy [...] na działce nr [...] w granicy z działką nr ew. [...] i znajduje się 4 m od narożnika działki skarżącego nr ew [...]. W ocenie organu, obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje - działki nr [...] Położenie wskazanej działki względem nieruchomości inwestycyjnej oraz charakter inwestycji wyklucza uznanie, iż ww. przedsięwzięcie niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki wnioskodawcy, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Nieruchomość [...][...] nie znajduje się również w obszarze oddziaływania wyznaczonym w oparciu o § 12. § 13, § 57 i § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Inwestycja nie powoduje także ograniczenia dostępu do rozumianych mediów, oraz nie pozbawia działki skarżącego dostępu do drogi publicznej. Ponadto wnioskodawca nie wykazał, jaki z dotychczas dopuszczalnych sposobów zagospodarowania jego nieruchomości będzie - w świetle przepisów prawa - niedopuszczalny wskutek zrealizowania spornego przedsięwzięcia. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ wskazał, że sam fakt, iż podmiot jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną, nie jest wystarcza do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się kwestii uznania [...][...] za stronę w toczącym się postępowaniu w przedmiocie wydania nakazu rozbiórki spornej inwestycji, organ stwierdził, że powyższe nie powoduje, iż skarżący dysponuje interesem prawnym w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowania te są odrębnymi względem siebie postępowaniami administracyjnymi. Ustosunkowując się do kwestii posiadania przez [...][...] przymiotu strony wynikającego z faktu bycia następcą prawnym podmiotu będącego stroną w postępowaniu zwykłym o udzielenie pozwolenia na budowę organ wskazał, że legitymacja procesowa strony w postępowaniu nieważnościom polega na ocenie interesu prawnego według stanu faktycznego na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy. Skarżący nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia na budowę (aczkolwiek decyzja ta została doręczona poprzednikowi prawnemu [...][...] to fakt doręczenia decyzji nie kreuje samoistnie interesu prawnego jej adresata). Skargę na powyższe postanowienie złożył [...][...] i wnosząc uchylenie postanowień organów obu instancji, zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 12, art. 77 § 1 oraz art 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a także brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 140 k.c. poprzez błędną jego interpretację i błędne przyjęcie, iż Skarżący nie ma interesu prawnego w tej sprawie; 3. przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art 140 k.c. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy na organie ciążył obowiązek ustalenia interesu prawnego w oparciu o przepisy szeroko rozumianego prawa materialnego - w tym w szczególności ww. przepisu kodeksu cywilnego - a nie tylko Prawa budowlanego, 4 przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego oraz art. 140 k.c poprzez błędne przyjęcie, iż inwestycja nie znajduje się w obszarze oddziaływania nieruchomości Skarżącego, 5 przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. §§ 12, 13, 57 oraz 60 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich błędną interpretację i przyjęcie, iż wymogi wynikające z zaskarżonych przepisów zostały spełnione, 6. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez zaniechanie sporządzenia uzasadnienia postanowienia i postanowienia z [...].06.2014r. w sposób odpowiadający wymogom prawa, a w szczególności wobec braku wyczerpującego uzasadnienia prawnego i faktycznego, pozwalającego stronie odnieść się do argumentów stanowiących podstawę wydania postanowień i uniemożliwiającego, a co najmniej utrudniającego, kontrolę zgodności z prawem wydanych orzeczeń. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art 145 p.p.s.a. uchyla, ją lub stwierdza jej nieważność. Badając legalność zaskarżonego postanowienia - stosownie do powołanych przepisów - Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r. odmawiające, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 1993 r. udzielającej pozwolenia na ustawienie tymczasowego garażu blaszanego. Na wstępie wyjaśnić zatem trzeba, że zastosowany w niniejszej sprawie art 61 a § 1 k.p.a. stanowi podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 k.p.a organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W niniejszej sprawie organy uznały, że przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 1993 r. pozwalającej na ustawienie tymczasowego garażu blaszanego na działce nr ew. [...]. jest okoliczność, iż skarżący - będący właścicielem działki nr ew [...] (dawniej nr [...] - nie ma przymiotu strony, bowiem wymieniona inwestycja znajduje się w odległości 4 m od narożnika działki stanowiącej własność skarżącego. W ocenie organu, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji w żadnym wypadku nie obejmuje swym zakresem działki o numerze ewid. [...]. Położenie wskazanej działki względem nieruchomości inwestycyjnej oraz charakter inwestycji wyklucza uznanie, iż ww. przedsięwzięcie niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki należącej do wnioskodawcy, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Organ uznał również za niewystarczające to, że skarżący jest następcą prawnym (właściciela działki nr [...]) osoby uznanej za stronę postępowania zwykłego [...] która otrzymała decyzję z dnia [...] października 1993 r. Biorąc pod uwagę usytuowanie spornej inwestycji, zdaniem organu odwoławczego, nieruchomość skarżącego, nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 w zw z art 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu stanowisko organów jest niezasadne Przede wszystkim podkreślić należy, ze stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji można wszcząć m.in. na żądanie strony. W związku z tym. jeżeli podmiot składa żądanie wszczęcia i przeprowadzenia postępowania nieważnościowego, to organ nadzorczy w pierwszej kolejności winien ustalić, czy wnioskodawca posiada przymiot strony w takim postępowaniu. Z powyższego wynika, że punktem odniesienia dla określenia kręgu stron w postępowaniu nieważnościonym są podmioty, które brały udział w postępowaniu zwykłym w związku z ich interesem prawnym wynikającym z przepisów prawa materialnego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji. Ponadto, organ winien rozważyć przymiot strony podmiotu żądającego wszczęcia postępowaniu w oparciu o art 28 k.p.a Zgodnie z tym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organy nadzorcze rozpoznają bowiem nową sprawę w stosunku do załatwionej decyzją stanowiącą przedmiot postępowania nadzorczego. Organ administracyjny, chcąc prawidłowo ustalić uprawnienie do wzruszenia decyzji ostatecznej winien dokonać nie tylko analizy formalnej strony legitymacji wnioskodawcy, ale przede wszystkim zbadania tej legitymacji w kontekście przepisów prawa materialnego, które były postawą decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Badania takiego należy dokonać szczególnie wówczas, kiedy żądanie składa podmiot, który jest następcą prawnym podmiotu, który brał udział w postępowaniu zwykłym. Ponadto, przy ustalaniu kręgu podmiotów w postępowaniu nieważnościowym na gruncie Prawa budowlanego może zrodzić się dodatkowy problem. Jak wyżej wskazano, interes prawny strony postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest związany ściśle z prawem materialnym, z którego wywodzi się legitymację do bycia stroną takiego postępowania. Na gruncie jednak przepisów Prawa budowlanego może powstać zagadnienie, według jakich przepisów prawa materialnego, jeśli uległy one zmianie, należy taką legitymację ustalać. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest to, że organ wydaje decyzję na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie orzekania. Na podstawie tych przepisów następuje też ocena interesu prawnego stron postępowania. Przedmiotem postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym. Ewentualna przesłanka powodująca stwierdzenie nieważności tej decyzji musi istnieć w dacie jej wydania. Badaniu w postępowaniu nadzorczym podlega zatem zgodność z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wydawania decyzji w postępowaniu zwykłym. Jeżeli z przepisów obowiązujących w dacie wydawania decyzji wynikała legitymacja stron w postępowaniu zwyczajnym, a prawidłowość zastosowania tych właśnie przepisów podlega obecnie ocenie organu nadzoru, to późniejsza zmiana prawa materialnego pozostaje bez wpływu na uprawnienia ówczesnych stron do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji W związku z powyższym organy nieprawidłowo oparły swoje rozważania o art 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa, zamiast art. 28 kpa w odniesieniu do oceny przymiotu strony postępowania nieważnościowego, jak i na przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) zamiast rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.) W niniejszej sprawie skarżący swoje prawo wywodzi z sąsiedztwa z inwestycją objętą decyzją o pozwoleniu na budowę, wskazując na pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości i powołując się na treść art. 140 K.c. W takim zatem kontekście badanie interesu prawnego wnioskodawcy w postępowaniu nieważnościowym podlegało ocenie organów, w oparciu o przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie wydania decyzji w postępowaniu zwykłym. Słusznie przy tym wskazuje skarżący - powołując się na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych - że należy badać interes prawny w oparciu o przepisy prawa sąsiedzkiego, unormowanego w art. 140 - 144 K.c., w tym w kontekście potencjalnego interesów osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Przepisy art 140 i art. 144 K.c. winny być zatem brane pod uwagę w ramach oceny, czy uzasadnione interesy osób trzecich nie zostały naruszone w szczególności w przypadku budowy w granicy lub przy granicy (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1090/05). Wyważenie przez organ interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich w trybie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane wymaga analizy zamierzenia budowlanego pod kątem jego wpływu na istniejącą w sąsiedztwie zabudowę. Istotne są przy tym okoliczności związane ze sposobem zagospodarowania nieruchomości sąsiednich oraz wpływu tego zagospodarowania na możliwość realizacji przez inwestora zabudowy, na którą udzielono pozwolenia budowlanego w postępowaniu zwyczajnym. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze przedstawioną wyżej argumentację, jak i to, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. następuje wyłącznie wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. W innym wypadku organ dokonuje analizy legitymacji procesowej wnioskodawcy po wszczęciu postępowania, a jeśli w jego toku stwierdzi, że wnioskodawca nie dysponuje interesem prawnym to powinien postępowanie umorzyć (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 czerwca 2005 r., OSK 1534/04, z 5 kwietnia 2006 r., I OSK 725/05, z 2 października 2009 r., II OSK 1501/08, z 10 marca 2010 r., II GSK 433/09 oraz z 28 marca 2013 r., II GSK 321/11). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz w oparciu o art. 200 i art. 250 § 1 ppsa w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. - w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) orzekł jak w pkt I i II sentencji.