VII SA/Wa 273/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687, ze zm., dalej: specustawa drogowa), po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 2014 r. o umorzeniu postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla zamierzenia budowlanego: "Przebudowa i rozbudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku od km 24+986,50 do km 25+572,82 wraz z infrastrukturą w [...] w ramach zadania inwestycyjnego pod nazwą: Przebudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku ul. [...]od ul. [...] (ze skrzyżowaniem) - km 25+000 do ul. [...] (ze skrzyżowaniem) - km 25+560 w [...]" – umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że inwestor – Prezydent Miasta [...] – wnioskiem z dnia 30 maja 2014 r. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Przebudowa i rozbudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku od km 24+986,50 do km 25+572,82 wraz z infrastrukturą w [...] w ramach zadania inwestycyjnego pod nazwą: Przebudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku ul. [...]od ul. [...] (ze skrzyżowaniem) - km 25+000 do ul. [...] (ze skrzyżowaniem) - km 25+560 w [...]", wnosząc także o nadanie decyzji, na podstawie art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, rygoru natychmiastowej wykonalności. Pismem z dnia 15 lipca 2014 r. inwestor dokonał korekty ww. wniosku. Wojewoda [...] pismem z dnia 23 lipca 2014 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania z wniosku inwestora. Pismem z dnia 27 sierpnia 2014 r., skierowanym do Wojewody [...], skarżąca spółka zwróciła uwagę na konieczność wezwania inwestora do uzupełnienia braków i usunięcia nieprawidłowości występujących we wniosku inwestora o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Ponadto wskazała, że brak stosownego wezwania i w konsekwencji wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji bez usunięcia przez inwestora nieprawidłowości występujących we wniosku narazi skarżącą na znaczną szkodę. Pismem z dnia 2 września 2014 r. inwestor wycofał swój wniosek z dnia 30 maja 2014 r. o zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji. Wobec wniosku inwestora Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014 r., działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 11 ust. 1 specustawy drogowej umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, albowiem stało się ono bezprzedmiotowe. Organ wyjaśnił, że przepisy specustawy drogowej nie zawierają definicji strony postępowania prowadzonego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Z przepisów specustawy wynika jedynie, iż stroną tego postępowania jest z pewnością inwestor. Zatem katalog "pozostałych stron" postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej ustalany być musi w oparciu o art. 28 k.p.a., bowiem zgodnie z art. 11c specustawy drogowej do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy k.p.a., z zastrzeżeniem przepisów tej ustawy. Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm., dalej: Prawo budowlane), zgodnie z którym stronami są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego – został on wyłączony na mocy art. 11i ust. 1 specustawy drogowej. Wyłączenie tego przepisu nie oznacza, że stronami postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie mogą być podmioty wskazane w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W ich przypadku przymiot strony uzależniony jest od spełnienia przesłanek wskazanych w art. 28 k.p.a. Do kręgu "pozostałych stron" zaliczyć z pewnością można, mając na uwadze treść specustawy drogowej, właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości oraz podmioty, którym przysługują inne ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających teren, jak również nieruchomości zajętych pod przebudowę sieci uzbrojenia terenu. Wskazany katalog podmiotów nie wyczerpuje zakresu pojęcia "pozostałe strony", gdyż przymiot strony w postępowaniu w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej ustalany jest w oparciu o treść art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego, wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy środek zaskarżenia. W doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego strony postępowania administracyjnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania podmiotu o jego naruszeniu, czy wreszcie jego woli prowadzenia określonego postępowania. Ponadto, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W tym zakresie organ powołał się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II OZ 157/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1996/97; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1081/09 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1827/09. W ocenie organu skarżąca nie posiada indywidualnego interesu prawnego, który uprawniałby ją do złożenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. Skarżąca spółka odwołuje się od decyzji o umorzeniu postępowania, która nie jest decyzją merytoryczną, a ma jedynie charakter czysto proceduralny. Decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach lub obowiązkach stron. Decyzja taka kończy postępowanie, jednakże nie rozstrzyga co do istoty. Organ podkreślił, że jedynym podmiotem, któremu przepisy specustawy drogowej przyznają uprawnienie do złożenia wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jest właściwy zarządca drogi. Tym samym interes prawny w uchyleniu przedmiotowej decyzji mógłby mieć co najwyżej sam wnioskodawca, a nie skarżąca spółka, której żadne negatywne skutki decyzji umarzającej postępowanie w sprawie udzielenia zgody na realizację ww. przedsięwzięcia nie dotyczą. Brak zezwolenia organu na podjęcie prac budowlanych na terenie określonym we wniosku inwestora (poprzez umorzenie postępowania w przedmiocie tego zezwolenia) w żadnym stopniu nie wpływa na korzystanie przez skarżąca spółkę z nieruchomości, której jest użytkownikiem wieczystym, ani nie narusza w inny sposób jej interesu prawnego. Mając na uwadze fakt, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie posiadający przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., organ odwoławczy stwierdził, że zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 k.p.a. Zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. skutkuje koniecznością wydania przez organ decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Z tego względu brak jest przesłanek do rozpatrzenia zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], zarzucając naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 oraz art. 28 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania odwoławczego z powodu uznania, iż skarżąca nie posiada indywidualnego interesu prawnego, podczas gdy jest użytkowniczką wieczystą działek objętych wnioskiem o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej; 2) art. 28 k.p.a. w związku z art. 11c specustawy drogowej, poprzez uznanie, że cyt. "odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie posiadający przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. (...)"; 3) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, przekładające się na nieprzyznanie spółce statusu strony w postępowaniu odwoławczym i jego umorzenie; 4) art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez sporządzenie lapidarnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie pozwalającego poznać argumentów i przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego, w szczególności poprzez niejednoznaczne wskazania dotyczące statusu odwołującej się Spółki w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Podnosząc powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej inicjuje złożenie wniosku przez inwestora. Inwestor, jako dysponent wniosku, może go wycofać na każdym etapie postępowania, co powoduje w sposób oczywisty bezprzedmiotowość tego postępowania i skutkować winno jego umorzeniem. W niniejszej sprawie taka decyzja zapadła po wycofaniu wniosku przez inwestora w dniu 2 września 2014 r. Zgodnie z art. 11c specustawy drogowej, do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów tej ustawy. Oznacza to, że krąg stron ustalany jest na podstawie art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednocześnie art. 11i ust. 1 specustawy drogowej wyłącza stosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stosownie do którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wskazać należy, że kodeks postępowania administracyjnego nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że podstawę umorzenia postępowania odwoławczego stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a., który zezwala organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jest zasadniczo możliwe w dwóch sytuacjach: gdy strona skutecznie cofnie odwołanie oraz gdy organ odwoławczy stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 835/10) Jak zasadnie wskazał organ odwoławczy, decyzja umarzająca postępowanie wskutek cofnięcia wniosku przez inwestora nie wywołuje skutków w stosunku do innych stron (poza samym inwestorem), zatem skarżąca spółka nie ma interesu prawnego, by wnieść odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. – nie rozstrzyga ona bowiem w żadnym zakresie o jej obowiązkach czy uprawnieniach. Z tego powodu zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 oraz art. 28 k.p.a., a także art. 28 k.p.a. w związku z art. 11c specustawy drogowej są niezasadne. Pozostałe zarzuty podniesione w skardze także nie zasługują na uwzględnienie. Zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. skarżąca powiązała z nieprzyznaniem jej statusu strony w postępowaniu. Podkreślenia wymaga, że decyzja organu drugiej instancji jest decyzją o charakterze formalnym, a nie merytorycznym. Organ w postępowaniu będącym przedmiotem sprawy dokonywał ustaleń w oparciu o przepisy prawa, które określają krąg stron w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisów specustawy drogowej. Ustalenia tego dokonał prawidłowo, stosując aktualne w dniu wydania decyzji przepisy prawa i podpierając swoje twierdzenia aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych. Nie można uznać, aby organ uchybił obowiązkom, określonym w ww. przepisach. Podobnie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Uzasadnienia sporządzonego przez organ nie można określić ani mianem lapidarnego, ani niejednoznacznego. Z uzasadnienia wprost wynika, że skarżąca w przypadku cofnięcia wniosku przez inwestora i umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie ma statusu strony. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji przedstawia stan faktyczny sprawy i wyjaśnia jej podstawę prawną w stopniu niepozwalającym na jakiekolwiek wątpliwości co do powodów rozstrzygnięcia. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a podniesione zarzuty pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł, jak w sentencji wyroku.