VII SA/Wa 2732/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2013 r. sprawy ze skargi U. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. znak: [...]w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. skargę oddala, II. nakazuje Skarbowi Państwa - Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wypłacić na rzecz r.pr. G. K. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...], na podstawie art. 104, art. 154 § 2 w związku z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej kpa i art. 80 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku U. A. z dnia 15 czerwca 2012 r. uzupełnionego pismami z dnia 20 czerwca 2012 r. i z dnia 7 sierpnia 2012r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. znak: [...], nakazującą U. A. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w układzie zabudowy bliźniaczej, położonego w [...] gm. [...]. Na wstępie uzasadnienia decyzji organ wojewódzki zaznaczył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 17 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 537/03 oddalił skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2003r. nr [...]. Następnie wskazał, że wnioskiem z dnia 15 czerwca 2012r. uzupełnionym pismem z dnia 20 czerwca 2012r. U. A. wystąpiła o uchylenie na podstawie art. 154 bądź art. 155 kpa decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] stycznia 2003r. nr [...] utrzymanej w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2003r. nr [...] Wskutek powyższego organ wojewódzki pismem z dnia 25 lipca 2012r. nr [...] wezwał stronę do sprecyzowanie wniosku o wskazanie przepisu na podstawie, którego strona żąda uchylenia decyzji oraz poprawne wskazanie, jakiej decyzji żądanie to dotyczy. Pismem z dnia 7 sierpnia 2012r. strona sprecyzowała swoje żądanie, jako wniosek o uchylenie na podstawie art. 155 kpa, decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2003r. nr [...] W związki z powyższym organ pismem z dnia 17 sierpnia 2012r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2003r. na podstawie art. 155 kpa, jednocześnie wzywając wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku z dnia 15 czerwca 2012r. o wymaganą przepisem art. 155 kpa zgodę na zmianę omawianej decyzji, wszystkich stron postępowania. W dniu 27 sierpnia 2012r. U. A. przesłała do organu pisemną zgodę H. T. na zmianę przedmiotowej decyzji. Organ wojewódzki rozpatrując powyższy wniosek, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2012r. przedstawił przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 155 kpa. Wskazał, że wnioskowana do uchylenia decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki wydana została na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Wyjaśnił, że jest to decyzja nakładająca na stronę obowiązek, przy czym organ był zobligowany wydać taką decyzję w określonych prawem okolicznościach i wola stron, czy też ich zgoda na zmianę bądź uchylenie takiej decyzji nie jest w tej sytuacji wystarczającą. Uwzględnienie na podstawie art. 155 kpa wniosku skarżącej o uchylenie decyzji z dnia [...] marca 2003 r. ze względu na interes strony (inwestora) prowadziłoby do sprzeczności z wolą ustawodawcy wyrażonej w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Wzruszenie decyzji w trybie art. 155 kpa może dotyczyć tylko decyzji, które mają charakter uznaniowy lub przy wydawaniu, których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem. Organ wojewódzki podkreślił, że decyzja o nakazie rozbiórki wydana na podstawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. nie ma zaś charakteru uznaniowego. Mając powyższe na uwadze zdaniem organu wojewódzkiego brak było podstaw do uwzględnienia wniosku strony i z tego względu odmówiono uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2003 r. Po rozpatrzeniu odwołania U. A., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2012 r, znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił argumentację przyjętą w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Podkreślił, że w przypadku decyzji ostatecznej, do której wydania organ jest zobligowany w określonych prawem okolicznościach, a w szczególności w przypadku decyzji nakazującej rozbiórkę, nie jest możliwe jest jej uchylenie w trybie art. 155 kpa. Tego rodzaju decyzje mają charakter związany, Oznacza to, że organ jest zobligowany do wydania takiej decyzji w określonych prawem okolicznościach. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że uwzględnienie na podstawie art. 155 kpa wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę, ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny, prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności art. 48 Prawa budowlanego, co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy. W świetle powyższego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ wojewódzki zasadnie odmówił uchylenia w trybie art. 155 kpa decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2003 r. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że zarzuty podnoszone w odwołaniu od zaskarżonej decyzji pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła U. A. wnosząc o jej uchylenie i wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego uwzględniającego wniosek z dnia 15 czerwca 2012r. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 155 kpa w związku z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do 11 lipca 2003 r. polegające na niewłaściwej wykładni powyższych przepisów, 2) art. 7 i 77 § 1 kpa polegające na zaniechaniu jakichkolwiek ustaleń w zakresie aktualnego stanu obiektu, w odniesieniu do którego nakazano rozbiórkę, 3) art. 11 kpa poprzez nie podjęcie choćby w ograniczonym zakresie próby wyjaśnienia okoliczności i przesłanek jakimi kierował się organ, nakazując rozbiórkę po 10 latach, w sytuacji gdy w tymże okresie stan prawny zmienił się na tyle, że stosowanie środków przymusu jest bezpodstawne, 4) art. 8 i 10 kpa polegające na prowadzeniu postępowania z pogwałceniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz uniemożliwienie zapoznania się z aktami sprawy i przeprowadzonymi w postępowaniu dowodami oraz wypowiedzenia się przez wydaniem decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. - uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga podlegała oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Skarżąca domagała się uchylenia, w trybie art. 155 kpa, decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2003r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. nakazującej, na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, U. A. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w układzie zabudowy bliźniaczej, położonego w [...] gm. [...]. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zgodnie z brzmieniem art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie, za zgodą strony, uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W świetle powołanej regulacji, jednym z warunków zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 kpa jest brak przepisu szczególnego, który by się temu sprzeciwiał. Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa jest zatem możliwe wyłącznie w sprawach, w których ustawodawca przyznał organom pewną swobodę działania. Natomiast w sytuacjach gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzuca organom określone rozwiązanie, art. 155 kpa nie znajduje zastosowania. Przepisem o takim właśnie charakterze jest art. 48 Prawa budowlanego. Jest to przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie, na podstawie art. 155 kpa , decyzji nakazującej rozbiórkę. Przepis ten bowiem stanowi sankcję stosowaną wobec sprawców samowoli budowlanej. Przepis art. 155 kpa nie może mieć zatem zastosowania do decyzji nakładającej karę administracyjną za delikt administracyjny, będącą niczym innym, jak sankcją administracyjną stosowaną w przypadku naruszenia zakazów wynikających z przepisów prawa administracyjnego, mającą na celu dyscyplinowanie adresatów norm prawnych do przestrzegania przepisów prawa. Tego rodzaju karą jest nakaz rozbiórki będący najdotkliwszą sankcją administracyjną za naruszenie przepisów prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2/10). W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym w trybie art. 155 kpa nie można weryfikować decyzji, które usuwają stany niezgodności z prawem, w tym decyzji nakazujących rozbiórkę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 1985/06, LEX nr 304157, wyrok NSA z dnia 3 października 2006r., sygn. akt II OSK 1165/05, LEX nr 289285). Wzruszenie decyzji rozbiórkowych w tym trybie znosiłoby sankcję wobec sprawców samowoli budowlanej i niewątpliwie byłoby sprzeczne z wolą ustawodawcy (patrz. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2007r., sygn. akt II OSK 352/06, LEX nr 339409; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2009r. sygn. akt VII SA/Wa 18/09 LEX nr 558396). W związku z powyższym, bez wpływu na wynik niniejszej sprawy pozostawały argumenty podnoszone w skardze. Reasumując, Sąd uznał, że decyzja odmawiająca uchylenia decyzji z dnia nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.