VII SA/Wa 2736/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia kosztów związanych z przechowywaniem pojazdu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji I. Stan sprawy 1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Wojewody [...] od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], ustalającej, że Skarb Państwa - Wojewoda [...] zobowiązany jest do zapłaty kwoty 7 778,52 zł brutto z tytułu kosztów przechowywania od dnia [...] sierpnia 2009 r. do dnia [...] września 2010 r. na parkingu strzeżonym prowadzonym przez [...] sp. z o.o. pojazdu marki [...] nr rejestracyjny [...], usuniętego w dniu [...] lutego 2009 r. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 144 oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2016 r. poz. 23) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. Nr 79, poz. 1659 ze zm.). 2. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że samochód marki [...] nr rejestracyjny [...] został, na podstawie dyspozycji Policji nr [...], usunięty z drogi w trybie art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym w dniu [...] lutego 2009 r. i był przechowywany na wyznaczonym parkingu strzeżonym. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy dla [...] w [...], Wydział [...], orzekł o przepadku przedmiotowego pojazdu na rzecz Miasta [...]. Pismem z dnia [...] marca 2016 r. Prezydent [...] zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kosztów przechowywania przedmiotowego pojazdu na parkingu strzeżonym. W dniu [...] maja 2016 r. Prezydent [...] wydał decyzję w której ustalił, że Skarb Państwa - Wojewoda [...] zobowiązany jest do zapłaty kwoty 7 778,52 zł brutto z tytułu kosztów przechowywania od dnia [...] sierpnia 2009 r. do dnia [...] września 2010 r. na parkingu strzeżonym prowadzonym przez [...] sp. z o.o. pojazdu marki [...] nr rej. [...], usuniętego w dniu[...] lutego 2009 r. Organ pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 130a ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym, koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca jego właścicielem w dniu wydania powyższej dyspozycji. Decyzje o zapłacie kosztów wydaje starosta. Od tej ogólnej zasady ustawodawca przewidział odstępstwo. Zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym i niektórych innych ustaw, Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania tych pojazdów, których sześciomiesięczny termin liczony od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od [...] czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie tej ustawy. Usuwanie pojazdów w trybie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym należy do zadań własnych powiatu, jednakże zanim zostało ono przekazane samorządom, należało do zadań państwa z zakresu ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Niewątpliwie ponoszenie kosztów, o których mowa w art. 13 ustawy nowelizującej Prawo o ruchu drogowym, jest zadaniem państwa o charakterze terenowym. Skoro zadanie to nie należy do właściwości administracji skarbowej (żaden przepis na to nie wskazuje), to właściwym reprezentantem Skarbu Państwa w omawianym przypadku będzie wojewoda, bowiem do niego należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Wojewoda [...]. 3. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przywołało art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137) oraz art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 152, poz. 1018) nowelizującej Prawo o ruchu drogowym. Organ stwierdził, że w przypadku, gdy przed wejściem w życie nowelizacji (4 września 2010 r.) upłynął 6-miesięczny termin, po którym pojazd przepadać miał na rzecz Skarbu Państwa, za okres po upływie tego terminu, do dnia wejścia w życie nowelizacji (do dnia 4 września 2010 r.), koszty przechowywania pojazdów ponosi Skarb Państwa. Uzasadnienie takiego stanowiska, zdaniem organu, znajduje oparcie w art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, w odniesieniu do sytuacji, gdy 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia [...] czerwca 2009 r. do dnia [...] września 2010 r. Organ wskazał, że pojazd marki [...] nr rej. [...] został usunięty z drogi w trybie art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym w dniu [...] lutego 2009 r. i był przechowywany na wyznaczonym parkingu strzeżonym. W dniu [...] sierpnia 2010 r. upłynął 6-miesięczny termin określony w art. 130a ust. 10 tej ustawy – w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z dnia 4 września 2010 r., po którym pojazd przepadać miał na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie zatem z art. 13 ustawy nowelizującej, koszty przechowywania przedmiotowego pojazdu za okres po upływie tego 6-miesięcznego terminu do wejścia w życie nowelizacji (do dnia 4 września 2010 r.), czyli za okres od dnia [...] sierpnia 2009 r. (zgodnie z art. 57 § 3 kpa) do dnia [...] września 2010 r. (włącznie), ponosi Skarb Państwa. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla [...] w [...] Wydział [...] orzekł o przepadku przedmiotowego pojazdu na rzecz Miasta [...]. Powyższy przepis, w ocenie organu, przesądza jedynie o odpowiedzialności Skarbu Państwa za zapłatę powyższych kosztów, nie wskazuje jednak organu właściwego (statio fisci) do ich wypłaty. W obrocie prawnym Skarb Państwa bierze udział przez tzw. stationes fisci, tj. przez określone jednostki organizacyjne. Każda czynność państwowej jednostki organizacyjnej jest czynnością Skarbu Państwa, zgodnie z zasadą jednolitości Skarbu Państwa). Jednostka organizacyjna Skarbu Państwa ma jedynie zdolność cząstkową, a jej funkcją jest reprezentowanie interesów Skarbu Państwa i podejmowanie za niego czynności. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie kwestią sporu jest, jaki organ – jakie statio fisci zobowiązane jest do zapłaty ustalonych kosztów przechowywania pojazdów za okres wskazany w art. 13 ustawy nowelizującej. Zdaniem organu pierwszej instancji podmiotem właściwym do uiszczenia tych kosztów jest Skarb Państwa – Wojewoda [...], natomiast zdaniem odwołującego się – właściwy miejscowo naczelnik urzędu skarbowego. Zdaniem SKO, w postępowaniu cywilnym kwestie reprezentacji Skarbu Państwa w postępowaniu reguluje art. 67 § 2 zd. 1 kpc, zgodnie z którym, za Skarb Państwa czynności procesowe podejmuje organ państwowej jednostki organizacyjnej, z której działalnością wiąże się dochodzone roszczenie, lub organ jednostki nadrzędnej. W postępowaniu administracyjnym brak jest takiej ogólnej reguły, ustalenie zatem właściwego organu w tego typu sprawach musi nastąpić z uwzględnieniem przepisów regulujących kompetencje organów administracyjnych. W orzecznictwie sądów cywilnych, które można przez analogię zastosować w rozpoznawanej sprawie wypowiedziano pogląd, że związek między roszczeniem, a wskazanym statio fisci może wynikać nie tylko z działania obejmującego również zaniechanie, ale i z kompetencji. Organ, przywołując art. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2009 r. Nr 31, poz. 206), stwierdził, że wskazane przepisy ustanawiają zasadę domniemania właściwości wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie. Jeżeli zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie jest wojewoda (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2009 r. I OW 28/09, LEX nr 574 290). Z przepisów tych można również wywieść, że Wojewoda ma ogólną kompetencję do wykonywania ochrony interesów Skarbu Państwa, i że jest on reprezentantem mienia i zobowiązań należących do Skarbu Państwa. W związku z powyższym organ stwierdził, że w zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, w sposób prawidłowy, jako podmiot zobowiązany do poniesienia kosztów, został wskazany Wojewoda[...] i uznało, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Organ stwierdził, że wyliczenie przez organ pierwszej instancji kwoty 7.778,52 zł brutto z tytułu kosztów przechowywania od dnia [...] sierpnia 2009 r. do dnia [...] września 2010 r. na parkingu strzeżonym prowadzonym przez[...] sp. z o.o. pojazdu marki [...] nr rej. [...], usuniętego w dniu [...] lutego 2009 r. jest nieprawidłowe. Prawidłowo ustalona kwota z tytułu kosztów przechowywania pojazdu od dnia [...] sierpnia 2009 r. do dnia [...] września 2010 r., powinna wynosić brutto 8.615,64 zł. Organ zauważył, że prawidłowo ustalona kwota z tytułu kosztów przechowywania przedmiotowego pojazdu na parkingu strzeżonym jest wyższa niż kwota ustalona w zaskarżonej decyzji, czyli 7.778,52 zł, jednakże zmiana decyzji w tym zakresie – ustalenie wyższej kwoty kosztów przechowywania przedmiotowego pojazdu – byłoby działaniem na niekorzyść strony odwołującej się, a zatem naruszeniem art. 139 kpa. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. 5. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Wojewoda [...], wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżący wskazał że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018 ze zm.), zgodnie z którą do zapłaty kosztów przechowywania pojazdu w imieniu Skarbu Państwa jest Wojewoda [...]. 6. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 8. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2016 r. ustalającą, że Wojewoda [...] zobowiązany jest do zapłaty kwoty 7.778,52 zł brutto z tytułu kosztów przechowywania od dnia [...] sierpnia 2009 r. do dnia [...] września 2010 r. na parkingu strzeżonym prowadzonym przez [...] sp. z o.o. pojazdu marki [...] nr rej. [...], usuniętego w dniu [...] lutego 2009 r. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona, jak również poprzedzająca ją decyzja naruszają przepisy prawa. Sąd nie podziela stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 9. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którym Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, w brzmieniu dotychczasowym, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wobec pojazdów, których sześciomiesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia [...] czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie tej ustawy, czyli do dnia [...] września 2010 r. 10. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ słusznie wskazał, że przepis ten przesądza jedynie o odpowiedzialności Skarbu Państwa za zapłatę tych kosztów, nie wskazuje jednakże organu właściwego – statio fisci – do ich wypłaty. Zdaniem organu – podmiotem właściwym do uiszczenia tych kosztów jest Skarb Państwa - Wojewoda [...], a zdaniem odwołującego się, a następnie skarżącego – Wojewody [...] – właściwy miejscowo naczelnik urzędu skarbowego. W ocenie organu, z art. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie wynika zasada domniemania kompetencji wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie. Jednakże, zdaniem Sądu, zasada domniemania kompetencji na rzecz wojewody nie oznacza domniemania obowiązku ponoszenia kosztów przechowywania pojazdów, do czego zobowiązany jest Skarb Państwa na podstawie art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. O ile można domniemywać właściwość wojewody, zwłaszcza jeżeli to wynika w sposób oczywisty z przepisu prawa (vide art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, zgodnie z którym wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji), to w demokratycznym państwie prawym (art. 2 Konstytucji RP) nie można domniemywać obowiązków, zwłaszcza tych o charakterze finansowym. Podkreślić należy, że art. 13 ustawy nowelizującej nie wskazywał podmiotu, który w imieniu Skarbu Państwa obowiązany byłby do ponoszenia kosztów przechowywania pojazdów, nie wskazywał również trybu zwrotu tych kosztów. 11. Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 maja 2017 r. I OSK 2059/15 stwierdził, że "Brak jest podstaw do obciążania wojewody obowiązkiem wypłaty wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdu. Jakkolwiek wojewoda zgodnie z art. 3 ust. 6 pkt 6 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie jest reprezentantem Skarbu Państwa, jednak wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Analiza przepisów ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 154) nie pozwala na przyjęcie, iż wojewoda wykonuje jakiekolwiek obowiązki związane z ponoszeniem kosztów usuwania i przechowywania pojazdów. Takich zaś obowiązków nie można domniemywać z przepisów prawa administracyjnego." Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności. 12. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej stanowisko Sądu. 13. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.