VII SA/Wa 2751/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 września 2016 r. sprawy ze skargi J J, B J i J J na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskrzonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2015r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia J J oraz B J i J J (reprezentowanych przez adw. J J) na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1994 r., znak; [...] utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ drugiej instancji wskazał, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1994 r., znak; [...] nakazano M J zamurowanie trzech otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...] zlokalizowanej po granicy z działką H K, w terminie do dnia 31 grudnia 1994r. Decyzja ta była już przedmiotem postępowania nieważnościowego prowadzonego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia jej nieważności. Przepis art. 61 a k.p.a. dopuszcza możliwość wydania rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z tymi pierwszymi mamy do czynienia m. in. wtedy, gdy żądanie złoży podmiot nie posiadający przymiotu strony w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Natomiast niedopuszczalność przedmiotowa zachodzi w szczególności wtedy, gdy strona wystąpi z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności nie decyzji administracyjnej lecz innej formy działania administracji (np. umowy cywilnej, ugody administracyjnej), żądanie wszczęcia postępowania dotyczy co prawda decyzji administracyjnej, ale takiej, która już wcześniej została wyeliminowana z obrotu prawnego; żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji lub postanowienia, które jeszcze nie zostały wydane; żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która była już uprzednio kontrolowana w trybie art. 156 § 1 k.p.a. i organ administracji odmówił stwierdzenia jej nieważności. Organ podkreślił - jeżeli już raz wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji, nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie. Żadna z okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. nie zmienia bowiem swej wartości prawnej z upływem czasu. W postępowaniu nieważnościowym organ dokonuje analizy istnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie tylko tych, które strona wskazuje we wniosku o stwierdzenie nieważności. Jeżeli przyczyny nieważności nie występowały w dacie wydania decyzji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., to nie powstaną one również po jej wydaniu. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym organ zobligowany jest do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy żądanie dotyczy sprawy, co do której rozstrzygnięcie już zapadło. Ponadto, organ podniósł, że wydając postanowienie w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. nie jest możliwe merytoryczne rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności, w takim postępowaniu organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wnieśli J J, B J, J J. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili rażące naruszenie: - art. 61a w zw. z art. 156 k.p.a. , albowiem uwadze Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uszło, że:- Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie dokonał analizy zaskarżonej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] września 1994 r. znak [...] oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...]z [...] listopada 2013 r. w aspekcie nieważności postępowania; Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się do zarzutów podniesionych we "Wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji z wnioskiem o wstrzymanie wyk. post. o nałożeniu grzywny" z dnia [...] lipca 2015 r.; Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie odwołał się do swej decyzji z [...] kwietnia 2015 r. znak [...] r., która ewidentnie obarczona była wadami o których mowa wyżej, tym samym nie zrealizował swoich ustawowych obowiązków w ramach postępowania nieważnościowego; Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie brał pod uwagę unieważnienia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] o nałożeniu grzywny z [...] listopada 2013 r., [...] (art. 159 k.p.a. ); - art.61a w zw. z art. 107 k.p.a. , albowiem: uwadze Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uszło, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu swojego postanowienia nie wyjaśnił dlaczego uznał, że zachodzi in concreto "inna uzasadniona przyczyna" w rozumieniu art. 61a k.p.a., w aspekcie ewidentnych ww. uchybień w efekcie nie wiadomo dlaczego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odstąpił od oceny ewidentnie wadliwej decyzji, która nigdy kompleksowej ocenie nie była uprzednio poddana, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu swojego postanowienia nie wyjaśnił dlaczego uznał, że zachodzi .in concreto "inna uzasadniona przyczyna" w rozumieniu art. 61a k.p.a. , w aspekcie ewidentnych uchybień, które wskazano w zarzutach sformułowanych przez skarżących; w efekcie nie wiadomo dlaczego odstąpił od oceny ewidentnie wadliwej decyzji, która nigdy kompleksowej ocenie nie była uprzednio poddana, samo przywołanie treści przepisu w uzasadnieniu decyzji, bez jakiegokolwiek odniesienia się do stanu faktycznego sprawy, nie spełnia warunków uzasadnienia prawnego decyzji {vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Olsztynie z 30 kwietnia 2009 r., I SA/Ol 236/09). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się wprawdzie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 363/10, zgodnie z którym w postępowaniu nieważnościowym należy poszukiwać uchybień proceduralnych i materialnoprawnych, tym niemniej obowiązki te zupełnie pominął w ramach oceny zaskarżonego orzeczenia, tracąc z pola widzenia, że przedmiotowe orzeczenie Kierownika Urzędu Rejonowego oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nigdy nie zostało poddane ocenie w aspekcie nieważności tak jak tego wymaga ustawa, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, podobnie jak uprzednio Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopełnił obowiązku ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w wniosku zarzutów, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., co czyni kontrolę administracyjną - czysto iluzoryczną; Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego procedował wg apriorycznej tezy, zgodnie z którą postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z [...] września 2015 r. znak [...] "odpowiada przepisom prawa i nie zachodzą przesłanki do jego uchylenia" - tym samym niwecząc zasadnicze założenia postępowania administracyjnego; - art. 156 § 1 k.p.a., ponieważ wbrew ocenie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, organ administracji nie jest związany zarzutami zawartymi we wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji i jeśli nawet uważa, że podniesione przez wnioskodawcę zarzuty są niezasadne, to musi zbadać z urzędu, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 1999 r., IV SA 1715/97, Lexis.pl nr 2236378; teza druga wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1889/97, Lexis.pl nr 2234089). Ergo skoro nie doszło do zbadania z urzędu, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. - to tym samym nie doszło do zbadania decyzji w ramach postępowania nieważnościowego. Co za tym idzie art. 61 a k.p.a. nie ma tutaj zastosowania. Czyni to kontrolę instancyjną iluzoryczną (jest to jedynie pozór kontroli instancyjnej w ramach postępowania "nieważnościowego"). -art. 61 a w zw. z art. 156 i art 75 k.p.a. , albowiem uwadze Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uszło (podobnie jak uprzednio uszło to uwadze Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego), że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ wcale nie jest zwolniony z obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego z zastosowaniem środków dowodowych, o których mowa w art. 75 § 1 k.p.a. Rolą organu administracji, w każdym stadium postępowania, jest dążyć do uzyskania najszerszych, możliwych informacji pozwalających na zgodne z prawem rozstrzygnięcie wniosku strony; - art. 61 a w zw. z art. 156 k.p.a. ponieważ Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wziął pod uwagę i nie odniósł się do tego, że uprzednio Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego swej decyzji z [...] kwietnia 2015 r. znak [...] r., w ogóle nie analizował decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] września 1994 r. znak [...] oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] z [...] listopada 2013 r. w aspekcie zarzutów nieważności postępowania, o których mowa we "Wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji z wnioskiem o wstrzymanie wykonania postanowienia o nałożeniu grzywny" z [...] lipca 2015 r.; w rezultacie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uniemożliwił weryfikację decyzji, która nigdy takiej weryfikacji nie była poddana, zaś jej rażące wadliwości są widoczne na pierwszy rzut oka, z kolei Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego taki stan rzeczy usankcjonował i zaaprobował; - art. 61 a w zw. z art. 156 k.p.a. w zw. z art. 37 i n. ustawy prawo bud. z 1974 r., skoro Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (podobnie jak uprzednio w zaskarżonym orzeczeniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego) zaakceptował i usankcjonował nakazanie zamurowania otworów okiennych, z ewidentnym pominięciem procedury legalizacyjnej o której mowa w art. 36, 37 w zw. z art. 40 oraz 54 ust. 1 ustawy prawo budowlane z 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229). Na podstawie opisanych powyżej zarzutów skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia ze wskazaniem na: - wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z [...] września 1994 r., [...] oraz stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] o nałożeniu grzywny z [...] listopada 2013 r., [...] Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa. Sąd w pełni podziela argumentacje, która legła u podstaw zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji Organ pierwszej instancji po tym jak wpłynął do niego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji,Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1994 r., znak: [...], miał obowiązek dokonania oceny czy jest on dopuszczalny. Zgodnie z art.. 61a § 1 k.p.a. organ zobowiązany jest do odmowy wszczęcia postępowania gdy żądanie jego wszczęcia zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, okoliczność uprzedniej kontroli w postępowaniu nieważnościowym orzeczenia objętego następnie kolejnym wnioskiem o stwierdzenia nieważności stanowi inną uzasadnioną przyczynę w rozumieniu art. 61 a § 1 k.p.a. uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania. Skarżący dochodził stwierdzenia nieważności decyzji, która była już przedmiotem kontroli w trybie postępowania nieważnościowego, zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2015r., znak [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Zaistniała zatem sytuacja, która w sposób oczywisty stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania po myśli wniosku skarżących. Sąd stwierdza, że zarzuty skargi nie mogły zmienić wskazanej powyżej sądowej oceny zaskarżonego postanowienia. Wobec formalnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ani organy ani obecnie Sąd w kontekście zarzutów skargi, nie mogły poddać merytorycznej ocenie decyzji objętej ww. wnioskiem. Organ na skutek odmowy wszczęcia postępowania nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Nie może zatem, orzekając o odmowie wszczęcia postępowania, formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym, a nie merytorycznym. Sąd zaś w sprawie niniejszej mógł skontrolować tylko rozstrzygniecie o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a