VII SA/Wa 2755/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku J. L. i C. L. o wstrzymanie wykonania postanowienia w sprawie ze skargi J. L. i C. L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedstawienia oceny stanu technicznego postanawia: odmówić wstrzymania wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], znak: [...]. W dniu 26 października 2014 r. (data stempla urzędu pocztowego) J. i C. L. wnieśli skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nr [...], znak: [...], utrzymującą w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], znak: [...], nakładające obowiązek przedłożenia w terminie 2 miesięcy od dnia, kiedy postanowienie stanie się ostateczne, oceny stanu technicznego zabudowy rowu melioracyjnego rurociągiem krytym, zlokalizowanego na działce nr. ew. [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...], wraz z oceną techniczną rurociągu na całym odcinku, z uwzględnieniem warunku utrzymania wymaganego przepływu w warunkach deszczy nawalnych. Skarga zawierała wniosek o wstrzymanie wykonania ww. postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r., uzasadniony tym, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody po stronie inwestorów. Wnioskodawcy twierdzą bowiem, że koszty zlecenia opracowania dokumentacji technicznej wymaganej przez organ powiatowy są znaczne a w sytuacji uwzględnienia przez sąd administracyjny argumentów skarżących nikt nie zwróci poniesionych przez nich wydatków na ww. cel. Natomiast w konsekwencji niewykonania obowiązków wynikających z postanowienia organu powiatowego i upływu wyznaczonego w tym postanowieniu terminu, organ powiatowy w oparciu o przepisy egzekucyjne nałoży na inwestorów grzywnę w celu przymuszenia, a w konsekwencji zarządzi wykonanie zastępcze na koszt inwestorów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać w całości lub w części wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeśli w wyniku ich wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Jednocześnie powołany przepis rozszerza możliwość wstrzymywania zaskarżonych aktów, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Przy czym użyty w treści art. 61 § 3 zwrot "w granicach tej samej sprawy" należy interpretować na tle art. 3 § 2 p.p.s.a., który wskazuje na przedmiot sądowej kontroli. Ten ostatni przepis stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Można więc powiedzieć, że pojęcia "granice tej samej sprawy" i "granice sprawy", której dotyczy skarga zakreślają jednakowe ramy prawne, należy bowiem przyjąć, że ustawodawca odsyła do pojęcia sprawy administracyjnej w jej rozumieniu materialnoprawnym. Granice jej określają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego stosunku administracyjnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej. W związku z tym treścią art. 61 § 3 objęte będą zarówno akty zaskarżone jak i akty wydane w I instancji oraz akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2012r., sygn. akt I SA/Wa 683/12). Postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji/postanowienia jest postępowaniem prowadzonym na wniosek skarżącego, a więc Sąd nie jest uprawniony do działania z urzędu, a jedynie w zakresie, na jaki wskazuje skarżący w treści swego wniosku. Ponadto, dopiero w przypadku gdy zaistnieją podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji/postanowienia, sąd może na podstawie art. 61 § 3 zdanie ostatnie p.p.s.a. wstrzymać wykonanie także decyzji/postanowień wydanych w innych postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Nie jest zatem możliwe wstrzymanie wykonania decyzji/postanowienia organu I instancji, jeżeli z uwagi na brak wniosku strony skarżącej, Sąd nie może wstrzymać wykonania zaskarżonej decyzji/postanowienia organu II instancji (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1262/12, z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II OZ 441/13). Wnioskiem o wstrzymanie wykonania strona skarżąca objęła wyłącznie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Wniosek ten nie dotyczył wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. Z uwagi na powyższe uznać należy, że w sprawie brak jest podstaw do wstrzymania wykonania postanowienia organu I instancji, skoro strona nie wystąpiła o wstrzymanie wykonania postanowienia organu II instancji. Przedmiotem zaskarżonego do Sądu postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. jest bowiem utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedstawienia oceny stanu technicznego. Istota i charakter tego postanowienia organu wojewódzkiego polegający na utrzymaniu merytorycznego rozstrzygnięcia organu I instancji powoduje, że nawet w przypadku wstrzymania postanowienia organu I instancji, ale bez jednoczesnego wstrzymania zaskarżonego do Sądu postanowienia organu II instancji, dokonane wstrzymanie rozstrzygnięcia organu powiatowego nie odniesie upragnionego skutku prawnego. Nadal bowiem skuteczne będzie postanowienie organu II instancji, utrzymujące w mocy postanowienie o nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia oceny stanu technicznego (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OZ 799/12). Ponadto wskazać należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Postanowienie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak postanowienie organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Zwrot "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji. Ten skrót myślowy (techniczny) oznacza zatem, iż organ II instancji doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ I instancji. Decyzja administracyjna pierwszej instancji nie obowiązuje ("upada") z chwilą kiedy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, które musi się zakończyć nową decyzją (J. Zimmermann: Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 186). "Utrzymanie w mocy" nie jest jedynie efektem kontroli decyzji pierwszej instancji, ale wynika z przeprowadzonego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej nowego postępowania w sprawie, a decyzja organu odwoławczego ma charakter merytoryczny – "dlatego nie obowiązuje decyzja "utrzymana w mocy", ale decyzja ostateczna od momentu jej wydania (doręczenia)" (J. Zimmermann: Ordynacja podatkowa. Komentarz. Postępowanie podatkowe, Toruń 1998, s. 293). Zatem już sam fakt żądania przez stronę skarżącą wstrzymania wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, tj. decyzji organu I instancji, której "nie ma" wskutek wydania ostatecznej decyzji organu II instancji, sprawia, że wniosek taki nie może być uwzględniony (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt I SA/Bd 656/12). Dodatkowo można wskazać, iż każdy akt administracyjny zobowiązujący do uiszczenia należności pieniężnych, czy pociągający za sobą konieczność wydatkowania środków finansowych wywołuje dolegliwość, rodzącą określony skutek w finansach zobowiązanego. Jednakże nie jest to sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. postanowienie NSA z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt II FZ 171/13, LEX nr 1299429). Reasumując, stwierdzić należy, biorąc pod uwagę zaprezentowane podglądy, że na gruncie niniejszej sprawy brak jest podstaw do wstrzymania wykonania postanowienia organu I instancji, z uwagi na pozostawanie w obrocie prawnym decyzji organu odwoławczego. Z powyższych względów, na podstawie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji postanowienia.