VII SA/Wa 2756/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant ref. staż. Iwona Choińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2012 r. sprawy ze skargi T. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. znak [...]Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia T.S. na postanowienie Wojewody [...]z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W.z dnia [...] lipca 1995 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Z.S.A. pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej remont sieci energetycznej niskiego napięcia napowietrznej i kablowej, ustawienie słupowej stacji transformatorowej u zbiegu ul. [...]i [...]we W.oraz budowę odcinka linii napowietrznej 20 kV od [...]do ww. stacji, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. T.S.pismem z dnia 25 października 2010 r. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Prezydenta W. wskazując, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podniósł, że będąc współwłaścicielem działki nr [...], [...], obręb B., przez którą przechodzi fragment linii energetycznej zatwierdzonej decyzją Prezydenta W.z dnia [...] lipca 1995 r., nie wyrażał zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. Postanowieniem z dnia 21 czerwca 2011 r. nr [...]Wojewoda Dolnośląski na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia na wniosek T.S.postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta W.. Organ wojewódzki uzasadnił swoje rozstrzygnięcie brakiem legitymacji procesowej wnioskodawcy. W wyniku rozpatrzenia zażalenia T.S.na powyższe postanowienie, zapadło zaskarżone postanowienie organu drugiej instancji. W jego uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ rozstrzygający o wszczęciu postępowania nieważnościowego na wniosek podmiotu ma obowiązek ocenić, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie złożenia wniosku. Organ II instancji przywołał przepis art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes lub obowiązek. W celu wykazania posiadania interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym konieczne jest zatem wykazanie istnienia podstawy materialnoprawnej, z której on wynika. Wskazał także, że w sprawach związanych z udzieleniem pozwolenia na budowę stosuje się art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w myśl którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć, stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organ podał, że posiadanie przymiotu strony podlega ocenie na datę składania wniosku w trybie art. 157 § 2 k.p.a., a jedynie kwestionowana decyzja, będąca przedmiotem weryfikacji w trybie nadzoru, podlega ocenie według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że objęty decyzją Prezydenta W.z dnia [...] lipca 1995 r. odcinek linii napowietrznej 20 kV usytuowany jest w całości na działce nr ew. [...], obręb B., stanowiącej własność gminy miejskiej W.. Jak bowiem wynika z mapy załączonej do dokumentacji projektowej (arkusz 21), objęta kwestionowanym pozwoleniem na budowę linia energetyczna przebiega, na odcinku wzdłuż granicy działki należącej do T. S., w całości w granicach działki nr ew. [...], w odległości od 1 do 4,5 m od granicy działki nr ew. [...], a zatem nie wkracza w jej obszar. Organ nie zgodził się również z twierdzeniem skarżącego, jakoby przedmiotowa linia energetyczna o napięciu 20 kV, była linią wysokiego napięcia. Zgodnie z wiedzą techniczną, linie energetyczne o napięciu znamionowym w przedziale od 1 kV do 60 kV są klasyfikowane jako linie średniego napięcia (SN). Ponadto organ dodał, iż działka nr ew. [...], obręb B., jest niezabudowaną działką rolną. Podniósł, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie ma przepisów prawa, które wywodziłyby wprost z faktu takiego usytuowania linii energetycznej SN jakiekolwiek ograniczenia co do sposobu zagospodarowania działki ew. nr [...]. Zdaniem organu, bez wpływu na ocenę legitymacji procesowej skarżącego pozostaje także podniesiony w zażaleniu argument o uniemożliwieniu wjazdu na należącą do niego działkę poprzez usytuowanie wzdłuż przebiegającej działką nr ew. [...] drogi słupów przedmiotowej linii energetycznej. Jak wynika z analizy zebranej dokumentacji, w tym kartograficznej, należąca do T.S.działka ew. nr [...] graniczy z działką nr ew.[...] (drogą) na odcinku 39 m. Zważywszy na powyższe, rozpiętość przęseł 200 m oraz szerokość tej drogi wynoszącą 3 m, trudno uznać za wiarygodne twierdzenie o braku możliwości wjazdu na działkę ew. nr [...] szczególnie, iż wspomniana linia energetyczna, czyli także słupy, usytuowane są na przeważającej części tego odcinka wzdłuż przeciwległej, w stosunku do działki ew. nr [...], granicy drogi. Ponadto, należąca do skarżącego działka ew. nr [...] posiada - niezależnie od dostępu do drogi usytuowanej na działce ew. nr [...] - dostęp do drogi publicznej położonej na graniczącej z nią działce ew. nr [...] (ul. [...]). Organ stwierdził także, że przedmiotowa inwestycja nie zalicza się również do przedsięwzięć mogących zawsze albo potencjalnie, znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.). Do inwestycji takich zaliczają się bowiem napowietrzne linie elektroenergetyczne o napięciu znamionowym, odpowiednio nie mniejszym niż 220 kV albo 110 kV. Zdaniem organu, obszar oddziaływania inwestycji objętej decyzją Prezydenta W.z dnia [...] lipca 1995 r. nr [...] mieści się całkowicie w granicach działki ew. nr [...], obręb B., tym samym działka ew. nr [...] obręb B. nie znajduje się w obszarze oddziaływania tej inwestycji w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Wreszcie organ podał, iż bez wpływu na ocenę posiadania przez T.S.przymiotu strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W.z dnia [...] lipca 1995 r. pozostały inne podniesione argumenty, dotyczące w szczególności trybu nabycia działki ew. nr [...], obręb B., czy też kwestii rozgraniczeń geodezyjnych i administracyjnych, jak też własnościowych z nią związanych, albowiem ocena w tym zakresie nie należy do właściwości organu administracji architektoniczno – budowlanej. Merytoryczne zarzuty dotyczące ww. decyzji Prezydenta W.nie miały również wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie, z uwagi na jego formalny charakter. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. S.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, iż po stronie skarżącego brak jest legitymacji procesowej, a w konsekwencji naruszenie art. 28 k.p.a., poprzez naruszenie ogólnej zasady prawdy obiektywnej, a w konsekwencji przeprowadzenie postępowania bez ustalenia, czy nieruchomość skarżącego znajduje się w obrębie oddziaływania inwestycji, przeprowadzenie postępowania z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa w zw. z art. 8 k.p.a. Ponadto wskazał na naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu w zw. z art. 10 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. Wskazał, że jest właścicielem nieruchomości bezpośrednio graniczącej z nieruchomością, na której była realizowana inwestycji. W trakcie prowadzonego postępowania w 1995 r. nie został o nim powiadomiony. Zarzucił, iż decyzja Prezydenta W.z dnia [...] lipca 1995 r. wydana została z naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym, czego nie dostrzegł organ uprawniony do stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdził, że sporna inwestycja graniczy z jego działką i oddziałuje na jego nieruchomość, zmniejszając jej użyteczność. Ponadto w dokumentacji kartograficznej znajdują się mapy, z których wynika, iż wybudowana inwestycja to napowietrzna linia wysokiego napięcia, a nie jak zaznaczono w decyzji - niskiego napięcia. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 29 marca 2012 r. pełnomocnik skarżącego podkreśliła, że inwestycja stanowi linię wysokiego napięcia. Stanowiąca drogę działka nr ew. [...] ma zaledwie 3 m szerokości i jest obecnie jedyną drogą dostępu do nieruchomości skarżącego. Złożyła kopie dokumentów na okoliczność, że powstała faktycznie linia wysokiego napięcia. Ponadto przedstawiła wypis z księgi wieczystej, prowadzonej w Sądzie Rejonowym W. w IV Wydziale Ksiąg wieczystych Kw nr [...]na okoliczność budowlanego, a nie rolnego charakteru działki (vide – protokół rozprawy, k. 32 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia. Sąd kontrolował postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...]odmawiające wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W.zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Z.S.A. pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej remont sieci energetycznej niskiego napięcia napowietrznej i kablowej, ustawienie słupowej stacji transformatorowej u zbiegu ul. [...]i [...]we W.oraz budowę odcinka linii napowietrznej 20 kV od [...]do ww. stacji. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, iż postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić tylko w przypadku wystąpienia przeszkód formalnoprawnych, takich jak m.in. brak legitymacji do złożenia wniosku bądź brak wskazania wady prawnej, która miałaby obarczać dane rozstrzygnięcie, określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Podmiot, który składa wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji musi wykazać swój interes prawny, o którym nie decyduje sama wola podmiotu zainteresowanego prowadzeniem postępowania, ale przepis prawa materialnego, z którego podmiot ten wywodzi swoje uprawnienie. Interes prawny nie jest bowiem tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może poprzeć swego żądania stosownym przepisem prawa. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to konsekwencją rozpoznawania przez organ nowej sprawy względem zakończonej kontrolowaną decyzją. Nie zawsze więc musi zachodzić tożsamość podmiotów w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji, jednak to przedmiot decyzji badanej określa krąg podmiotów będących stroną postępowania zarówno zwykłego, jak i prowadzonego w trybie nieważnościowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1399/09, Lex nr 746509). W przedmiotowej sprawie, z uwagi na przedmiot decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności - tj. zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę - krąg podmiotów będących stroną postępowania należy określić na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego przepisem szczególnym wobec art. 28 k.p.a. Podkreślić trzeba, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić jedynie wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. W odniesieniu do sytuacji, kiedy podmiot żądający postępowania nie jest stroną postępowania, odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy z treści samego podania wynika w sposób oczywisty, że podmiot wnoszący żądanie nie posiada interesu prawnego. Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia określonych czynności, przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Czynności takie mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w przypadku ustalenia braku interesu prawnego wnioskodawcy, są one podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Tym samym, wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną, powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 147/10, Lex nr 952956). Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie organ, odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., nieprawidłowo w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia poczynił rozważania na temat interesu prawnego, czy też braku takiego interesu po stronie wnioskodawcy. Rozważania w tym przedmiocie powinny bowiem nastąpić w toku postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Organ, rozpoznając sprawę ponownie, przeprowadzi postępowanie dowodowe w zakresie dotyczącym charakteru nieruchomości nr ew. [...], obręb B.. Dokona wyjaśnienia tego, czy stanowi ona działkę rolną, czy też jest to działka budowlana. Odmienne ustalenia w tym zakresie, od poczynionych przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, muszą zostać ocenione pod kątem ewentualnych ograniczeń w sposobie zagospodarowania działki skarżącego o nr ew. [...]. Nie jest wystarczające, dla oceny stanu faktycznego sprawy, stwierdzenie organu o dostępie skarżącego do drogi publicznej położonej na graniczącej z nią działce nr ew. [...] (ul. [...]). Organ zobowiązany będzie do wyjaśnienia faktycznego dostępu do nieruchomości skarżącego od strony działki o nr ew. [...] i jego ewentualnego ograniczenia przez inwestycję w związku z usytuowaniem słupów, jak w zatwierdzonym projekcie. Chodzi o zbadanie w szczególności, czy ich usytuowanie zawęża drogę i uniemożliwia dojazd nią do działki skarżącego, co zdaje się wynikać z projektu zatwierdzonego w decyzji. Organ ponadto odniesie się do przebiegu trakcji przewidzianej w projekcie, w szczególności zbada, czy ta przebiega nad nieruchomością skarżącego, wobec rozpiętości konstrukcji słupów. Wreszcie, organ zbada rodzaj zatwierdzonej w decyzji inwestycji pod kątem przewidzianego napięcia. Uzasadni ewentualne potwierdzenie dla już przedstawionej tezy, że jest to inwestycja średniego napięcia. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdza, że brak udziału skarżącego w postępowaniu, poprzedzającym wydanie decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, nie stanowi wady nieważnościowej w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Okoliczność ta nie jest przesłanka nieważnościową, a stanowi przesłankę wznowieniową, o jakiej mowa w przepisie art. 145 § 1 k.p.a. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200, 210 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).