VII SA/Wa 2757/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2017 r. sprawy ze skargi K. J., W. J., M. N. i P. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r., znak[...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących K. J., W. J., M. N. i P. N. kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K. i W. J. oraz M. i P. N. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2016 r. (znak: [...]), którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2016 r. (nr [...]) o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2014 r. (nr [...]) w przedmiocie rozbiórki zjazdu z drogi gminnej na nieruchomość skarżących. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] lipca 2014 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) nakazał skarżącym - współwłaścicielom działki nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] w [...] rozbiórkę zjazdu z drogi gminnej na tę działkę. Organ podał, że zjazd został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, zaś inwestorzy, mimo wezwania z 4 marca 2014 r., nie złożyli dokumentów o których mowa w art. 48 ust. 3 prawa budowlanego. Skarżący w piśmie z 13 czerwca 2016 r. zwrócili się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2014 r. Zdaniem wnioskodawców, została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 52 prawa budowlanego. K. i W. J. oraz M. i P. N. wyjaśnili, że w chwili nabycia przez nich nieruchomości nr [...] (zabudowanej budynkiem mieszkalnym z dwoma wyodrębnionymi lokalami mieszkalnymi oddanymi do użytkowania) zjazd z drogi na tę nieruchomość już istniał. Wnioskodawcy dodali, że ten zjazd znajduje się również na działce nr [...] do której nie mają tytułu prawnego (nie są jej współwłaścicielami). W związku z tym nałożenie na nich, jako obecnych współwłaścicieli nieruchomości nr [...], nakazu rozbiórki jest dla nich "nieuzasadnionym obciążeniem" oraz stanowił nieuzasadnione zwolnienie z odpowiedzialności inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej (sprzedał nieruchomość "z wadą prawną") i w związku z tym powinien ponieść "wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] września 2016 r. wydaną na podstawie art. 158 § 1 k.p.a., odmówił K. i W. J. oraz M. i P. N. stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2014 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie o stwierdzenie nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego celem jest weryfikacja decyzji pod kątem wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne, merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Niewyczerpujące zgromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodowego nie wypełnia zaś żadnej z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, wymienionych w tych przepisie. W ocenie organu, decyzja o nakazie rozbiórki nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności nie można jej zarzucić rażącego naruszenia prawa. Organ I instancji podał, że z akt sprawy wynika, że inicjatorem budowy zjazdu z drogi byli poprzedni właściciele nieruchomości (A. J. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą [...]). Niemniej jednak, z chwilą sprzedaży nieruchomości skarżącym (w 2011 r.), a w związku z tym w dniu wydania decyzji o rozbiórce ([...] lipca 2014 r.), inwestor nie posiadał tytułu prawnego do nieruchomości. W tych okolicznościach faktycznych uzasadnione było nałożenie obowiązku rozbiórki zjazdu na obecnych współwłaścicieli nieruchomości, do której ten zjazd prowadzi (użytkowników zjazdu). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dodał, że co do zasady budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi (art. 30 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz.U. z 2016, poz. 1440). Zdaniem organu, zarzuty podnoszone we wniosku mogłyby zostać podniesione w postępowaniu zwykłym (w odwołaniu od decyzji), ale z tego środka prawnego skarżący nie skorzystali. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dodał, że wszelkich roszczeń z tytułu nabycia przez wnioskodawców nieruchomości z wadą prawną należy dochodzić przed sądem cywilnym. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2014 r., ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Odwołujący się podkreślili, że organ pominął całkowicie, że nie są oni właścicielami (współwłaścicielami) nieruchomości nr [...], na której wybudowano zjazd z drogi gminnej bez pozwolenia na budowę (zjazd jedynie w części został zrealizowany na ich nieruchomości). Zdaniem skarżących decyzja o nakazie jego rozbiórki została więc wydana z rażącym naruszeniem art. 52 prawa budowlanego, co stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania K. i W. J. oraz M. i P. N. podnieśli, że NSA w wyroku z 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 2317/11 stwierdził, że skoro w przepisie art. 52 prawa budowlanego posłużono się alternatywą rozłączną, to oznacza, że w pewnych sytuacjach zobowiązanymi do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor, nie będący jednocześnie właścicielem nieruchomości. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podał, że decyzja o nakazie rozbiórki zjazdu nie jest dotknięta wadami kwalifikowanymi wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i powołał orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące stosowania art. 52 prawa budowlanego. Odnosząc się do odwołania podał, że co do zasady to inwestor, który dopuścił się samowoli budowlanej, jest zobowiązany do jego rozbiórki. W rozpatrywanej sprawie nałożenie tego obowiązku na inwestora nie było jednak dopuszczalne, ponieważ w chwili wydania decyzji o rozbiórce "nie posiadał on uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłby mu na wykonanie nakazu". Z tego wynika, że zarzut rażącego naruszenia art. 52 prawa budowlanego, przez niewłaściwe określenie adresata decyzji, jest nieuzasadniony. K. i W. J. oraz M. i P. N. zaskarżyli tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. W skardze powtórzyli zarzuty zawarte odwołaniu oraz ponownie podnieśli, że działka nr [...] nie jest ich własnością oraz wnieśli o "uchylenie decyzji organu I stopnia (...)" i o zasądzenie kosztów postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W zaskarżonej do Sądu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2016 r. organ ten podtrzymał stanowisko organu I instancji co do tego, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2014 r. o nałożeniu na skarżących (obecnych współwłaścicieli działki nr [...]) obowiązku rozbiórki zjazdu z drogi gminnej na ich działkę, nie zawiera wad prawnych uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w związku z tym zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. są uzasadnione. Skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o nakazie rozbiórki oraz w skardze do Sądu podnosili, że decyzja o nakazie rozbiórki powinna zostać skierowana do inwestora jako sprawcy samowoli budowlanej i powoływali się na orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące stosowania art. 52 prawa budowlanego. Wywodzili, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej powinien być inwestor, mimo że nie jest właścicielem nieruchomości (np. wówczas, gdy inwestor działał bez zgody, wiedzy obecnego właściciela nieruchomości). Przepis art. 52 prawa budowlanego stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych m. in. w decyzji wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego (o nakazie rozbiórki). Należy przede wszystkim podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym (o stwierdzenie nieważności decyzji). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym sposobem weryfikacji decyzji administracyjnej będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji. Jego istotą nie jest ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy, a jedynie ustalenie, czy decyzja jest dotknięta wadami kwalifikowanymi wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie prowadzi się postępowania dowodowego i ponownie nie ustala stanu faktycznego sprawy. Nie oznacza to jednak że organy są zwolnione od poczynienia jakichkolwiek ustaleń faktycznych, zwłaszcza wówczas, gdy te ustalenia mają istotny wpływ na zastosowanie prawa. Błędne ustalenia faktyczne mogą bowiem doprowadzić do wadliwego zastosowania prawa, kwalifikującego się jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie podnoszona przez skarżących okoliczność, że skarżący nie są współwłaścicielami całego terenu na którym znajduje się zjazd z drogi gminnej powinna być wyjaśniona w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2014 r. o nakazie jego rozbiórki. Trzeba bowiem przypomnieć, że jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest jej skierowanie do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Podnoszone natomiast w skardze zarzuty, że decyzja o nakazie rozbiórki powinna być skierowana w pierwszej kolejności do inwestora (co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie znajdują dostatecznego potwierdzenia w treści art. 51 prawa budowlanego, który wymienienia podmioty zobowiązane do poniesienia kosztów rozbiórki w określonej kolejności, umieszczając na pierwszym miejscu inwestora. Wśród tych podmiotów jest też właściciel nieruchomości. Z tego przepisu nie wynika wprost, że obowiązki w nim określone mogą być nakładane wyłącznie w kolejności tam wymienionej. Co prawda orzecznictwo sądowe przyjmuje, że w pierwszej kolejności decyzję należy skierować do inwestora (sprawcy samowoli), niemniej jednak to stanowisko jest kwestią wykładni prawa dokonywanej przez sąd, a nie jasnego brzmienia tego przepisu. W związku z tym, powołując się na orzecznictwo sądowe określające przesłanki uznania decyzji za rażąco naruszającą prawo, trzeba przypomnieć, że ten warunek rażącego naruszenia prawa uznaje się za spełniony, jeżeli decyzja jest oczywiście, wyraźnie, "na pierwszy rzut oka" sprzeczna z brzmieniem przepisu (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). W rozpatrywanym przypadku taka wyraźna sprzeczność nie zachodzi, ponieważ jak powiedziano, z przepisu tego nie wynika bezpośrednio i bezspornie, ze obowiązki w nim określone mogą być nakładane na podmioty według kolejności tam wymienionej. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).