VII SA/Wa 2778/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Magdalena Maliszewska, Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Protokolant Sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi G. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011r. znak: [...] na podstawie art. 56 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawa budowlanego ( Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. –Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej kpa nakazał G. B. przedłożenie w terminie do dnia 31 października 2011 r. oceny technicznej obiektów budowlanych – budynków gospodarczych o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...] i [...] zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, zlokalizowanych na działce o numerze ewidencyjnym [...] w P. przy ul. [...] , stanowiących własność G. B. Na powyższe postanowienie G. B. złożył zażalenie wnosząc o jego uchylenie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. Nr [...] na podstawie art. 134 w związku z art. 141 § 1 i 144 kpa stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z dyspozycją przepisu art. 141 § 1 kpa na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy z przepisu wyraźnie wynika, że zażalenie jest dopuszczalne. Podkreślił, że ustawodawca nie przewidział w ustawie Prawo budowlane z 1974 r. możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego w trybie art. 56 ww. ustawy. Powyższe oznacza, iż przedmiotowe postanowienie może być skarżone dopiero łącznie z odwołaniem od decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę ( art. 142 kpa). Jakkolwiek w zaskarżonym postanowieniu organ pierwszej instancji pouczył strony postępowania o przysługującym im prawie do wniesienia zażalenia na rozstrzygnięcie zawarte w tymże postanowieniu, to jednak przepis art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. wyraźnie nie daje podstaw do samoistnego zaskarżenia tego postanowienia, a tym samym organ II instancji nie jest władny do rozpatrzenia zażalenia G. B. Wobec powyższego organ wyższego stopnia stwierdził niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych, tj. ze względu na wyłączenie przez przepisy procedury administracyjnej możliwości zaskarżenia postanowienia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł G. B. wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] narusza interes jako strony w postępowaniu, ponieważ organ I instancji dopuścił możliwość wniesienia zażalenia, o czym pouczył w skarżonym postanowieniu. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy stwierdzając niedopuszczalność zażalenia narazi go na niepotrzebne koszty związane ze sporządzeniem wymaganej przez organ I instancji dokumentacji. Ponadto wskazał, że organ I i II instancji błędnie zastosowały przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. zamiast z 1994 r. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. –Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż organ administracji, w toku postępowania w oparciu o art. 123 kpa, może wydać postanowienia, które dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy. Na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy tak stanowi kodeks ( art. 141 § 1 kpa) lub gdy wynika to z innego przepisu prawa. W przypadku natomiast pozostałych postanowień stosownie do art. 142 kpa strona może je kwestionować dopiero w odwołaniu od decyzji. Organ nadzoru budowlanego wydał postanowienie w oparciu o treść art. 56 ust. 1 z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz art. 123 kpa nakazujące G. B. przedłożenie dokumentacji, która umożliwiałaby legalizację obiektu budowlanego. W orzecznictwie Sądu Najwyższego prezentowany jest konsekwentnie pogląd, iż działania organu administracji, przewidziane w art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r., podejmowane w toku postępowania w sprawie wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, mają charakter dowodowy (vide: wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1985 r., II SA 1843/85, wyrok NSA z dnia 8 maja 2009 r. II OSK 737/08, wyrok NSA z dnia 21 września 2006 r. II OSK 1106/05). Sąd w obecnym składzie, podziela powyższy pogląd. Celem bowiem tych działań jest tylko wyjaśnienie kwestii technicznych niezbędnych do prawidłowego zakwalifikowania stanu faktycznego pod względem prawnym. Skoro zatem postanowienie organu I instancji ma charakter dowodowy, nie przysługuje na nie w świetle art. 141 § 1 kpa zażalenie. Również przepis art. 56 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na to postanowienie. Skarżący nie traci jednak zupełnie prawa do zakwestionowania takiego niezaskarżalnego postanowienia, będzie mógł podważać prawidłowość jego wydania dopiero w odwołaniu od przyszłej, podjętej przez organ I instancji decyzji administracyjnej ( wyrok WSA z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 926/08, wyrok NSA z dnia 21 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1106/05. W świetle powyższego organ II instancji był zobligowany do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesionego przez skarżącego zażalenia. Zgodnie bowiem z art. 134 kpa organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności mające na celu m.in. ustalenie czy odwołanie bądź zażalenie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania bądź zażalenia może wynikać z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje zaś m.in. właśnie sytuację wniesienia zażalenia na postanowienie, na które przepisy prawa środka takiego nie przewidują. Ustalenie zatem przez organ, iż wniesiono zażalenie na postanowienie, w stosunku do którego przepisy takiej możliwości nie przewidują, nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności, nie zezwalając na przystąpienie do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że nie ma wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, błędne pouczenie skarżącego przez organ I instancji o możliwości wniesienia zażalenia. Dopuszczalność wniesienia środka odwoławczego zależy bowiem nie od uznania organu administracji publicznej, a tylko i wyłącznie od przepisów prawa. Tym samym dokonane przez organ wadliwe pouczenie pozostaje bez wpływu na rzeczywiste uprawnienia strony. Podnoszone w skardze pozostałe zarzuty w istocie nie dotyczącą zaskarżonego postanowienia, lecz postanowienia organu nadzoru budowlanego nakładającego obowiązki dowodowe. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było jedynie postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, mające charakter wyłącznie proceduralny i nie rozstrzygający sprawy merytorycznie. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając, iż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U z 2012r. poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.