VII SA/Wa 2780/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2018 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę S. B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2017 r. (znak: [...]), którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2017 r. (znak: [...].) o umorzeniu jako bezprzedmiotowe postępowania administracyjnego w sprawie legalności robót budowlanych polegających na uspokojeniu ruchu wraz z poprawą bezpieczeństwa ruchu drogowego w miejscowości [...] (gmina [...]), w ciągu drogi krajowej nr [...], na terenie działki nr [...] obr. [...]. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że GDDKiA Oddział w [...], w dniu 9 października 2008 r. zgłosił Wojewodzie [...] zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie wysp dla pieszych, dodatkowych pasów ruchu, chodników, wykonanie nawierzchni z grysy pomiędzy istniejącą droga a projektowanymi chodnikami, korektę oznakowani pionowych i poziomych, w celu uspokojenia ruchu i poprawy jego bezpieczeństwa. W zgłoszeniu określono termin rozpoczęcia robót budowlanych (15 października 2008 r.). Organ, do którego zgłoszenie wpłynęło w dniu 21 października 2008 r. nie wniósł do niego sprzeciwu (art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane). Z dziennika budowy wynika, że roboty budowlane (ziemne i rozbiórkowe) zostały rozpoczęte 22 października 2008 r. Skarżący w piśmie z 10 grudnia 2015 r. zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęcie postępowania w sprawie legalności przebudowy drogi krajowej nr [...] (działka nr [...]). Wnioskodawca zarzucał, że roboty budowlane wykonane w celu uspokojenia ruchu i poprawy bezpieczeństwa na drodze gminnej, utrudniły dostęp do jego nieruchomości i znajdującego się na niej obiektu użyteczności publicznej - zajazdu (hotelu). Organ I instancji decyzją z [...] kwietnia 2016 r. wydaną na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie samowoli budowlanej na drodze krajowej nr [...] w miejscowości [...], podając w uzasadnieniu, że sporne roboty budowalne były prowadzone na podstawie zgłoszenia, od którego nie wniesiono sprzeciwu. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od tej decyzji, GINB decyzją z [...] sierpnia 2016 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że organ I instancji nie zbadał sprawy w całości (zbadał tylko zgodność z przepisami wysp i chodników), co więcej sporne roboty budowlane w części dotyczącej wysp dla pieszych zostały przeprowadzone niezgodnie z warunkami technicznymi. Ta decyzja organu odwoławczego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez GDDKiA (sygn. akt VII SA/Wa 2352/16). Postępowanie w tej sprawie zostało zakończone prawomocnym postanowieniem o umorzeniu postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie orzekając w tej sprawie, w dniu 12 grudnia 2016 r. na podstawie art. 81c ust. 1 i art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego, zwrócił się do inwestora o przedłożenie inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót budowlanych, w terminie do 31 stycznia 2017 r. W dniu 30 stycznia 2017 r. GDDKiA Oddział w [...] przedłożyła organowi żądaną inwentaryzację, z której wynika, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 poz. 124), w tym zgodne z § 44 tego rozporządzenia. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2017 r. na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na uspokojeniu i poprawie bezpieczeństwa ruchu drogowego w ciągu drogi krajowej nr [...] (działka nr [...]). Organ podał, że roboty budowlane nie były realizowane w warunkach samowoli budowlanej, ponieważ inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego). Wyspy dla pieszych zostały przebudowane prze zarządcę drogi i obecnie mają wymiary zgodne z § 35 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (2,0 x 2,0 m). Organ dodał, że szerokość chodników na poszczególnych odcinkach (tam gdzie chodnik jest oddzielony od jezdni opaską) jest mniejsza niż na załączonym do zgłoszenia rysunku, niemniej jednak zgodna z § 44 rozporządzenia (minimum 1,5 m). Przebudowa drogi została wykonana w pasie drogowym (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego) a więc nie naruszyła istniejącego zjazdu publicznego na posesji skarżącego. Ewentualna przebudowa tego zjazdu leży w gestii skarżącego (właściciela nieruchomości sąsiadującej z drogą publiczną), zaś zmiana organizacji ruchu na drodze nie leży w kompetencjach organu nadzoru budowlanego. S. B. w odwołaniu od tej decyzji podniósł, że sporne roboty budowlane rozpoczęło przedwcześnie (przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organowi), a więc w warunkach samowoli budowlanej. Zmiany organizacji ruchu nie poprawiły bezpieczeństwa na drodze, a wręcz przeciwnie, a na pewno negatywnie wpłynęły na prowadzoną przez skarżącego działalność gospodarczą. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, GINB decyzją z [...] października 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podał, że skoro GDDKiA pismem z 9 października 2008 r., które wpłynęło do Wojewody [...] w dniu [...] października 2008 r. zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych, to nie jest prawidłowe stanowisko skarżącego, że roboty rozpoczęte w dniu 22 października 2008 r. były prowadzone w warunkach samowoli budowlanej. W aktach sprawy nie ma bowiem dowodu, że roboty budowlane zostały rozpoczęte przed wniesieniem zgłoszenia. Organ dodał, że nie jest uprawniony do oceny zasad organizacji ruchu na drodze, należy to bowiem do zarządcy drogi, a zasady dojazdu do nieruchomości skarżącego mogą być negocjowane z zarządcą drogi. S. B. w skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł o jej uchylenie bądź stwierdzenie jej nieważności. Skarżący podniósł, że skoro roboty budowlane rozpoczęto przed upływem 30 dni na wniesienie zgłoszenia, to oznacza, że zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Skarżący zakwestionował także zasadność przebudowy drogi z punktu widzenia poprawy bezpieczeństwa użytkowników ruchu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podał, że przebudowa była prowadzona z naruszeniem art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego (rozpoczęto ją przed upływem terminu na wniesienie sprzeciwu). W tej sytuacji organ wszczął postępowanie naprawcze (art. 50-51) zakończone zaskarżoną decyzją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis art. 29 ww. ustawy wymienia przypadki, w których pozwolenie na budowę nie jest wymagane, a przepis art. 30 Prawa budowlanego określa, kiedy wymagane jest dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych właściwemu organowi. Sporne roboty budowlane podlegały procedurze zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego jako roboty budowlane polegające na przebudowie drogi. W skardze do Sądu skarżący podnosił, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej, ponieważ rozpoczął roboty budowlane w dniu 22 października 2015 r., a więc przed terminem na ewentualne wniesienie przez organ sprzeciwu od zamiaru wykonania robót budowlanych (sprzeciw wpłynął do organu 21 października 2015 r.). Zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym na dzień dokonania zgłoszenia tj. 2008 r.) zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Dopóki nie upłynie wskazany termin, dopóty organ administracji ma kompetencje do wydania decyzji administracyjnej w sprawie sprzeciwu; kompetencji tej nie traci w szczególności na skutek rozpoczęcia przed upływem wskazanego terminu przez inwestora robót budowlanych (rozpoczęcie robót budowlanych przed upływem terminu 30 dni od dnia ich zgłoszenia nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania w sprawie ich zgłoszenia). Jest to natomiast jedna z okoliczności uzasadniających wniesienie przez organ sprzeciwu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1018/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 września 2017 r., VII SA/Wa 2191/16). Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że inwestor w piśmie które wpłynęło do organu 21 października 2008 r., zgłosił organowi Wojewodzie [...] zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie wysp dla pieszych, dodatkowych pasów ruchu, chodników, wykonanie nawierzchni z grysy pomiędzy istniejącą droga a projektowanymi chodnikami, korektę oznakowani pionowych i poziomych, w celu uspokojenia ruchu i poprawy jego bezpieczeństwa. W zgłoszeniu określono termin rozpoczęcia robót budowlanych (15 października 2008 r.). Inwestor przystąpił do robót budowlanych w dniu 22 października 2008 r. a więc po dacie wskazanej w zgłoszeniu, ale przed upływem terminu 30 dni na wniesienie sprzeciwu przez organ. Nie budzi wątpliwości, że rozpoczęcie robót budowlanych z naruszeniem terminu wymienionego w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane oznacza, że roboty budowlane wykonywane są z naruszeniem prawa. To z kolei skutkuje obowiązkiem wszczęcia przez organy nadzoru budowlanego tzw. postępowania naprawczego (art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), które w tej sprawie zostało przeprowadzone . W postępowaniu tym istnieje możliwość legalizacji wykonanych robót budowlanych o ile wykonane roboty nie naruszają prawa, w tym warunków technicznych (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 maja 2017 r., II OSK 2431/15). Istotą postępowania naprawczego, prowadzonego na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ nadzoru budowlanego musi zatem w pierwszej kolejności ocenić, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z wymaganiami prawa budowlanego, w szczególności pod względem warunków technicznych. Jeżeli ustali, że wykonane roboty naruszają przepisy prawa budowlanego (mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska), to zobowiązany jest nakazać w drodze decyzji, wykonanie czynności lub robót budowlanych, które doprowadzą je do stanu zgodnego z tymi przepisami. Chodzi tu o czynności faktyczne, naprawiające ewentualne odstępstwa od przepisów technicznych (zob. też np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 kwietnia 2009 r. II OSK 510/08; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 grudnia 2004 r. IV SA 3488/03; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 czerwca 2016 r. VII SA/Wa 826/16, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Jeżeli natomiast samowolnie wykonanych robót budowlanych nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, w szczególności z przepisami techniczno-budowlanymi, organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, stosownie do treści art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Sąd podziela stanowisko organu, znajdujące oparcie w przepisach prawa i w okolicznościach faktycznych sprawy, że wymiary przebudowanych wysp dla pieszych oraz chodników są zgodne z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Należy dodać, że przebudowa drogi została wykonana w pasie drogowym, a więc nie naruszyła istniejącego zjazdu publicznego na posesji skarżącego. Ewentualna przebudowa tego zjazdu leży w gestii skarżącego (właściciela nieruchomości sąsiadującej z drogą publiczną), zaś zmiana organizacji ruchu na drodze nie leży w kompetencjach organu nadzoru budowlanego. Wobec powyższego nie może budzić zastrzeżeń konstatacja organu odwoławczego, że w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Skarżący akcentował, że roboty budowlane zostały wykonane przedwcześnie a więc w warunkach samowoli budowlanej (a nie zaś z naruszeniem warunków technicznych), oraz że nie miały one na celu poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego a ponadto "utrudniły" mu prowadzenie działalności gospodarczej. W orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że art. 50-51 Prawa budowlanego nie wskazują, jak organ nadzoru budowlanego powinien zakończyć postępowanie naprawcze, gdy uzna, że nie doszło do naruszenia przepisów, a wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami. Dlatego dopuszcza się w takiej sytuacji wydanie decyzji formalnej na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie ma bowiem wtedy podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania naprawczego i wydawania decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązku (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 lutego 2017 r. II OSK 1348/15; z 3 kwietnia 2014 r. II OSK 2644/12; z 28 listopada 2012 r. II OSK 1351/11, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) , oddalił skargę.