VII SA/Wa 2795/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 r. sprawy ze skargi [...] Sp. J. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] Sp. J. w [...] kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. ([...]), na podstawie art. art. 11 a ust. 1, art. 11f ust. 1-3, art. 11g ust. 1 pkt 1 oraz art. 12 ust. 1, ust. 2, ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm..), dalej specustawa drogowa oraz art. 104 i art. 107 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej kpa, po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza [...], zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na budowę ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w [...](kat. XXV, XXVI) na wymienionych w decyzji działkach. Organ podkreślił, że ustalono strony postępowania i zgodnie z art. 61 § 4 kpa oraz art. 11 d ust. 5 specustawy drogowej powiadomiono je zawiadomieniami z dnia [...] maja 2014 r. o wszczęciu postępowania i o treści art. 12 ust. 4a i 4b ww. ustawy. W dniu [...] maja 2014 r. w lokalnej gazecie "[...]" ukazało się obwieszczenie zawiadamiające o wszczęciu postępowania, które wywieszono również na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w [...] i Starostwie Powiatowym w [...] oraz na stronie internetowej ww. Urzędu Miejskiego. W dniu [...] czerwca 2014 r. wpłynął wniosek J. i S. W. oraz J. i S. P. o zmianę lokalizacji parkingów. Inwestor uznał wniosek za bezzasadny i wyjaśnił, że projekt wykonano zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego. Do wniosku o wydanie decyzji załączono m.in.: opinię Zarządu Województwa [...] z dnia [...] marca 2014 r.; pismo do Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] marca 2014 r. i oświadczenie o niewydaniu przez Zarządu Powiatu [...] opinii w terminie 14 dni, pismo do Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2014 r. i oświadczenie o niewydaniu przez Burmistrza [...]opinii w terminie 14 dni, opinię z dnia [...] marca 2014 r. [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Organ pierwszej instancji powołał art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.) i wskazał, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, które wyszczególnione są w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.). Podkreślił, że ww. inwestycja nie zalicza się do wymienionych przedsięwzięć, zatem nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dalej wskazał na niezbędność uprzedniego dokonania rozbiórki garaży na działkach ew. nr [...], [...], [...] w liniach rozgraniczającymi teren niezbędny dla realizacji ul. [...]. Stwierdził, że projekt budowlany jest kompletny i ma wymaganą formę, został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane, które złożyły oświadczenie z art. 20 ust. 4 ww. ustawy, inwestor uzyskał niezbędne opinie, uzgodnienia i pozwolenia. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 2 kpa i art. 11 g specustawy drogowej - po rozpatrzeniu odwołania J. i S.P., J. i S. W. - uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy podał, że wezwał inwestora do podania czy uzyskał zgodę na odstępstwo od warunków technicznych - § 140 pkt 8 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43 poz. 430 ze zm.), co do sieci kanalizacyjnej. Inwestor poinformował, iż nie uzyskał ww. odstępstwa i zwrócił się o wyłączenie z decyzji budowy tego odcinka kanalizacji sanitarnej. Odwołując się do orzecznictwa organ wskazał, że nie mogą być zrealizowane w oparciu o specustawę drogową miejsca postojowe, które nie służą wyłącznie do zapewnienia potrzeb uczestników ruchu, a tak jest w tej sprawie. Powyższe potwierdza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r.), który wskazuje, iż tereny obok projektowanej drogi są przeznaczone na cele: zabudowy mieszkaniowej, administracji, służb publicznych, usług celu publicznego, a także usług różnych wymienionych w § 7 pkt 5 tj. nieuciążliwe zakłady w odrębnych budynkach lub lokalach wbudowanych w budynki, prowadzące szeroko rozumianą działalność przede wszystkim w zakresie handlu, gastronomii, rzemiosła i usług bytowych, hotelarstwa oraz biurowości. Nadto, w tytule projektu budowlanego nie podano jednostki ewidencyjnej zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462) oraz, jako inwestora wskazano Gminę [...], natomiast wnioskodawcą jest Burmistrz [...]. Niezależnie, projekt zagospodarowania terenu w części rysunkowej sporządzono na nieaktualnej mapie do celów projektowych - art. 19 ust 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010r. Nr 193, poz. 1287), a załącznik do opinii technicznej z dnia [...] czerwca 2010 r. jest niezgodny z projektem zagospodarowania terenu w zakresie lokalizacji projektowanych zjazdów oraz miejsc postojowych. Organ wskazał, że w załączniku nr 1A do wniosku część 3: działki przewidziane do przebudowy drogi innej kategorii tj. działki nr [...] oraz [...], a w opisie robót oprócz robót drogowych wskazano również przebudowę sieci, w związku z tym ww. działki powinny być również wymienione w części 2: działki przewidziane do zajęcia na czas przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu. Ponadto, projektowana kanalizacja sanitarna nie spełnia warunków z § 140 ust. 8 cyt. rozporządzenia i nie udzielono odstępstwa. Wprawdzie inwestor wniósł o wycofanie z decyzji ww. odcinka kanalizacji sanitarnej, jednak nie ma to znaczenia dla rozstrzygnięcia, skoro nie stanowi jedynego powodu uchylenia decyzji. Organ stwierdził, że odpowiedź inwestora co do zmiany lokalizacji parkingów nie odpowiada art. 11 i specustawy drogowej, który wskazuje, iż w sprawach zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy uznał zatem, że inwestor nie odniósł się w sposób wystarczający do żądania ww. osób. Dalej podkreślił, że ze względu na wykazany wyżej zakres i stopień naruszeń prawa materialnego i procesowego przez organ pierwszej instancji, nie jest możliwe wydanie orzeczenia merytorycznego, gdyż stanowiłoby to naruszenia art. 15 kpa, zatem konieczne jest zastosowanie art. 138 § 2 kpa.  Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] sp. j. w [...], domagając się jej uchylenia. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem, że projektowane miejsca postojowe nie będę służyć wyłącznie do zapewnienia potrzeb uczestników ruchu drogowego. Wskazała, że mieszkaniec budynku przyległego do drogi publicznej parkujący swój samochód na miejscu postojowym projektowanym w pasie drogowym jest również uczestnikiem ruchu drogowego (drogi), a nie tylko mieszkańcem, a w zasadzie korzystając z drogi jest przede wszystkim jej użytkownikiem i to, że przy okazji jest mieszkańcem okolicznego domu nie ma w sprawie znaczenia. Podobnie jest z klientami biura, czy sklepu, jeżeli korzysta z drogi - jest jej użytkownikiem. Następnie zarzuciła, że brak wskazania jednostki ewidencyjnej na stronie tytułowej projektu budowlanego jest błędem formalnym, który nie może być podstawą do przeprowadzenie ponownego postępowania. W ocenie skarżącej niezrozumiałe są dywagacje organu dotyczące różnicy między inwestorem, a wnioskodawcą. Ponadto, biorąc po uwagę, że Gmina [...] wniosła o wyłączenie z pozwolenia odcinka kanalizacji sanitarnej, była możliwość wydania decyzji uchylającej decyzję w zakresie pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej, a w pozostałej części można było utrzymać decyzję w mocy. W ocenie skarżącej, organ miał możliwość przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, eliminującego ewentualne błędy projektu, czy wniosku i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, bez konieczności uchylania decyzji i przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie skargi i podtrzymał przedstawioną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub istotnego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa. W świetle powołanych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie. Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] października 2014 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2014 r. zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na budowę ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Na wstępie zaznaczyć zatem trzeba, że zgodnie z art. 138 § 2 kpa stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia organu II instancji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wyłącznie w przypadku, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym rozstrzygnięcie przewidziane w przytoczonym przepisie upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy wykaże on, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Korzystając z omawianej regulacji organ winien zatem wykazać i uzasadnić istnienie przesłanek w nim wymienionych oraz przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że brak należycie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego stanowi wadę postępowania, niemniej nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą stanowić podstawę stosowania art. 138 § 2 kpa. Możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest bowiem wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Z tego też względu niedopuszczalne jest interpretowanie art. 138 § 2 kpa w sposób rozszerzający i wydawanie decyzji w innych sytuacjach niż zostały w nim określone. Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (zob. wyrok NSA z 25 września 2009 r., II OSK 1441/08). Pogląd ten jest nadal aktualny, mimo zmiany art. 138 § 2 k.p.a. obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r. Innymi słowy organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Co do zasady, to organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W konsekwencji wyłącznie naruszenie przepisów postępowania przy jednoczesnym wykazaniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że niezbędny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie oraz braku możliwości zastosowania art. 136 kpa tj. przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, powoduje konieczność wydania decyzji kasacyjnej. W świetle przedstawionych wyżej rozważań wskazać należy, iż organ odwoławczy nie przedstawił wystarczającej argumentacji, uzasadniającej zastosowanie w niniejszej sprawie art. 138 § 2 kpa. Nie wykazał bowiem, że nie było możliwe usunięcie w postępowaniu drugoinstancyjnym, w tym przy zastosowaniu możliwości jakie daje art. 136 kpa, uchybień takich jak: niepodanie w projekcie budowlanym jednostki ewidencyjnej zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego; niewymienienie w części 2 załącznika nr 1 A do wniosku działek przewidzianych do zajęcia na czas przebudowy sieci uzbrojenia terenu; niewystarczające odniesienie się przez inwestora co do możliwości zmiany lokalizacji planowanych parkingów, sporządzenie części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu na nieaktualnej mapie do celów projektowych oraz braku zgodności załącznika do opinii technicznej z dnia [...] czerwca 2010 r. z projektem zagospodarowania terenu odnośnie planowanej lokalizacji zjazdów oraz miejsc postojowych. Nie mogło być przy tym wątpliwości, że wniosek o wydanie pozwolenia budowlanego został złożony przez Burmistrza [...], jako organu gminy reprezentującego gminę, a więc przejawiającego wolę gminy w niniejszym postępowaniu administracyjnym, skoro z mocy art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wójt (burmistrz, prezydent) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Podobnie organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy możliwa była realizacja ww. inwestycji drogowej z wyłączeniem części kanalizacji sanitarnej objętej wnioskiem "o wycofanie z decyzji ww. odcinka kanalizacji sanitarnej", co dopiero w przypadku jej braku mogłoby uzasadniać wydanie decyzji kasatoryjnej, w celu przedstawienia nowego projektu budowlanego. Odnosząc się zaś do stanowiska uzasadniającego – w ocenie organu – zastosowanie art. 138 § 2 kpa w związku z brakiem możliwości realizacji w oparciu o specustawę drogową miejsc postojowych, które nie służą wyłącznie do zapewnienia potrzeb uczestników ruchu organ również - poza stwierdzeniem, że tak jest w niniejszej sprawie – nie przedstawił wystarczającej argumentacji. Wobec treści art. 11 i ust. 2 specustawy drogowej - zgodnie z którym w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - stanowiska organu nie mogły potwierdzać zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że zakres stosowania specustawy drogowej wyznacza pojęcie "drogi publicznej", w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem drogą, jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Należało zatem poddać ocenie, czy przedmiotowe miejsca postojowe spełniają wymienione funkcje, przy uwzględnieniu § 110 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zgodnie z którym droga w zależności od potrzeb może być wyposażona w obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu do których zalicza się w szczególności MOP, punkty kontroli samochodów ciężarowych, MPO, zatoki postojowe, zatoki autobusowe, perony tramwajowe, pętle autobusowe, place do zawracania, mijanki, przejścia dla pieszych. Katalog urządzeń technicznych wymieniony w ww. regulacji jest otwarty, a więc zliczenie innego urządzenia do tego katalogu uzależnione jest od tego, czy służy ono wyłącznie zapewnieniu potrzeb uczestników ruchu. W świetle przedstawionej argumentacji rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem ponowne przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem stanowiska Sądu. W przypadku wykazania, że winien mieć zastosowanie art. 138 § 2 kpa organ winien zgodnie z treścią tego przepisu (zdanie drugie), wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wobec naruszenia art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 138 § 2 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. c ppsa i art. 152 ppsa orzekł jak w pkt. I i II wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.