VII SA/Wa 2799/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego skargę oddala Na wniosek T. K. i A. P. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania ogrodzenia z pustaka betonowego usytuowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. B. [...] w O. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 27.03.2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. ustalił, że na w/w działce zostało wykonane ogrodzenie z pustaka betonowego o grubości 20 cm. Wysokość w/w ogrodzenia w 3 różnych miejscach wynosi: 1,70 m, 1,80 m i 2,00 m, natomiast długość wynosi 22,30 m. Przedmiotowe ogrodzenie zostało usytuowane pomiędzy nieruchomością T. K. i A. P., a nieruchomością S. S. Zgodnie z oświadczeniem inwestora z dnia 07.05.2012 r. sporne ogrodzenie powstało w latach 2006-2007. Decyzją nr [...] z dnia [...].06.2012 r., organ powiatowy umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania ogrodzenia z pustaka betonowego na terenie działki nr ew. [...] obr. [...] przy ul. B. [...] w O. wskazując w uzasadnieniu, że wprawdzie ogrodzenie jest niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tj. z § 3 ust. 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pomiędzy ulicami K., W. Ł., C., T. i M. I w O. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta O. Nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r. (Dz.Urz. W. [...]. Nr [...] z dnia [...].11.2000 r. poz. 1278). to kompetencje nadzoru budowlanego dotyczące ogrodzeń międzysąsiedzkich nie mogą naruszać ustaleń zawartych w art. 30 ust. 1 pkt 3 z ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity w Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), czyli jeśli ogrodzenie międzysąsiedzkie nie spełnia określonych wymogów takich jak wysokość powyżej 2,20m określona w ustawa oraz z § 41 ust. 1 i 2 z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. - W sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.), według którego ogrodzenie nie może stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt oraz zabronione jest umieszczanie na ogrodzeniach ostro zakończonych elementów to ogrodzenia międzysąsiedzkie nie wymagazgłoszenia do właściwego organu. W związku z powyższym, zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zasadne było umorzenie niniejszego postępowania administracyjnego w myśl art. 105 § 1 Kpa. Po rozpatrzeniu odwołania T. K. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] października 2012r. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) zwanej dalej Prawem budowlanym uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie ogrodzenia z pustaka betonowego na terenie działki nr ew. [...] obr. [...] przy ul. B. [...] w O. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego organ powiatowy prawidłowo dokonał ustaleń faktycznych, jednakże błędnie wywnioskował, że w sprawie nie ma podstaw do podejmowania czynności kompetencyjnych. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę, jak też dokonania zgłoszenia. Jedynie realizacja ogrodzeń od strony miejsc publicznych i ogrodzeń powyżej 2,20 m wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Z powyższego uregulowania wynika, że ogrodzenie wybudowane wewnątrz działki i ogrodzenia międzysąsiedzkie nie podlegają reglamentacji administracyjnej (tj. obowiązkowi zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę), chyba że posiadają wysokość powyżej 2,20 m. Powyższe nie zwalnia jednak organu nadzoru budowlanego od zbadania, czy inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami, tj. m. in. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Biorąc powyższe pod uwagę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. w związku z naruszeniem ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winien rozważyć możliwość przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W skardze skierowanej do Sądu S. S. zarzucił decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 29 ust. 1 pkt 23 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że mimo braku obowiązku uzyskania pozwolenia budowę i zgłoszenia przedmiotowej inwestycji właściwemu organowi, organ nadzoru budowlanego ma prawo do podejmowania czynności kompetencyjnych w niniejszej sprawie. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy: tj. naruszenie art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) poprzez władczą ingerencję organu nadzoru budowlanego w sprawie wybudowania ogrodzenia nie podlegającej reglamentacji administracyjnej, w sytuacji gdy żaden obowiązujący przepis prawa nie daje organowi administracji publicznej podstaw do władczego wkraczania w przedmiotową inwestycję, tj. wykonania ogrodzenia, które nie podlega obowiązkowi zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę, tj. naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 KPA polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, w szczególności poprzez przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja narusza przepisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. naruszenie art. 8 i 107 § 3 KPA poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na to, że organ drugiej instancji ograniczył się tylko i wyłącznie do ponownego przywołania stanowiska organu pierwszej instancji w zakresie ustaleń faktycznych, a więc nie uczynił zadość normatywnym warunkom merytorycznego rozstrzygania w postępowaniu odwoławczym, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, tj. naruszenie art. 9 i 11 KPA poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Podnosząc powyższe zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji/ postanowień/, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Sąd uznał ,że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, że organ pierwszej instancji umorzył postępowanie na podstawie art. 105 K.p.a. uznając, iż ogrodzenie jest niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tj. z § 3 ust. 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pomiędzy ulicami K., W. Ł., C., T. i M. I w O. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta O. Nr [...] z dnia [...] lutego 2000r. lecz kompetencje nadzoru budowlanego dotyczące ogrodzeń międzysąsiedzkich nie mogą naruszać ustaleń zawartych w art. 30 ust. 1 pkt 3 z ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawa budowlanego. Organ drugiej instancji stwierdzając, że takie rozstrzygnięcie było nieprawidłowe uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie ogrodzenia z pustaka betonowego na terenie działki nr ew. [...] obr. [...] przy ul. B. [...] w O. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zgodnie z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracyjny może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozstrzygnięcia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Ww. przepis wprowadza konstrukcję tzw. decyzji kasacyjnej, która realizuje podstawową zasadę postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 K.p.a. – zasadę dwuinstancyjności. W myśl tej zasady, organ odwoławczy ma kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. Oznacza to, że organ ten winien rozpatrzyć sprawę ponownie w jej całokształcie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 508/06, publ. Lex Polonica nr 414841, Rzeczpospolita 2006/188 str. C2), a więc w oparciu o kompletny materiał dowodowy. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się, że możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy powinna być stosowana tylko wyjątkowo, w warunkach ściśle określonych przepisem art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem Sądu nie można się zgodzić ze stanowiskiem strony skarżącej, że obiekty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę ani zgłoszenia nie podlegają nadzorowi budowlanemu jeżeli obiekty te są realizowane wbrew postanowieniom szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w sytuacji gdy stwierdzono niezgodność bezprzedmiotowość postępowania jest ustalenie czy wskazana inwestycja ma charakter działań budowlanych podlegających reglamentacji prawa budowlanego biorąc pod uwagę, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakazuje budowy ogrodzeń pełnych . Biorąc pod uwagę, że właściciel sąsiedniej działki zabiega o rozstrzygnięcie sporu sąsiedzkiego na drodze prawa budowlanego w związku z ustaleniami planu miejscowego, zadaniem organu I instancji było podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego, bowiem Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jest właściwy do likwidacji samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego wbrew ustaleniom obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego również wówczas, gdy budowo taka nie musiała być poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budową lub zgłoszenia (vide postanowienie NSA z dnia 23 lutego 2010r. II OW27/09 LEX nr 566005). Ustawa prawo budowlane nakłada na organy nadzoru budowlanego obowiązek nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem prawa budowanego, a w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a/). W ocenie Burmistrza zapis ten ma zastosowanie do wszystkich obiektów, również tych, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę czy zgłoszenia i upoważnia on organy nadzoru budowanego do interwencji również w tym przypadku, zwłaszcza, że mają one ku temu odpowiednie narzędzia prawne. W przeciwnym razie zapisy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego byłyby martwe. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, z mocy art. 14 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), jest aktem prawa miejscowego. Budowa obiektu budowlanego, nawet nie wymagającego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom tego planu jest innym przypadkiem samowoli budowlanej polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego). W wypadku wybudowania takiego obiektu wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiednie zastosowanie ma, między innymi, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 prawa budowlanego, dający podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, gdy nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem. Wynika z tego, że powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jest właściwy do likwidacji samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego wbrew ustaleniom obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego również wówczas, gdy budowa taka nie musiała być poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem. Do obowiązków tego organu należy bowiem nadzór i kontrola nad przestrzeganiem prawa w trakcie realizacji robót budowlanych, w tym zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, czemu służą instrumenty prawne wskazane w art. 50 i 51 prawa budowlanego. Zdaniem Sądu jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. (wyrok SN z 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94 - OSNAP 1995, nr 7, poz. 83; zob. także wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99). Mając powyższe na uwadze uznać należy decyzję organu odwoławczego za zgodną z prawem przy podkreśleniu, ze w toku ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji winien ponownie rozważyć i ocenić materiał dowodowy w sprawie przy uwzględnieniu wytycznych organu odwoławczego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.270) skargę oddalił.