VII SA/Wa 2801/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2018 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] października 2017 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") - po rozpatrzeniu odwołania M. C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] [...] (dalej: "PINB [...] [...]") z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja organu odwoławczego została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] lutego 2017 r. do PINB [...] [...] wpłynęło pismo M. C., w którym zgłosiła "samowolę remontowo-budowlaną w budynku wielorodzinnym L. ul. O. [...] mieszkanie nr [...] - właściciel lokalu J. J.". W dniu [...] kwietnia 2017 r. organ powiatowy przeprowadził oględziny, w toku których stwierdzono, że została dokonana przebudowa lokalu mieszkalnego polegająca na: a) zmianie usytuowania ścian działowych pomiędzy aneksem kuchennym a korytarzem, ściany zostały wykonane z elementów drobnowymiarowych pełnych; b) rozbiórce istniejącej ściany działowej dł. ok. 4,80 m, gr. 12 cm wykonanej z elementów drobnowymiarowych pełnych i wykonanie w tym miejscu ściany działowej gipsowo-kartonowej na profilach stalowych ocynkowanych - grubość ściany 12,5 cm. Powyższe roboty budowlane były wykonane i zakończone w IV kwartale 2014 r. Podczas oględzin nie stwierdzono istnienia wad ścian działowych wykonanych w lokalu nr 3. W protokole odnotowano, że brak jest widocznych rys, pęknięć i odspojeń elementów budowlanych (...), lokal nr 3 po przeprowadzeniu robót budowlanych (...) nadaje się do użytkowania, nie stwierdzono uchybień zagrażających bezpieczeństwu ludzi lub mienia. Natomiast ewentualny wpływ ww. robót budowlanych na lokal położony na kondygnacji powyżej będzie można ocenić po dokonaniu oględzin w lokalu nr 7 i zapoznaniu się z dokumentacją techniczną budynku (w zakresie sztywności stropów). Decyzją z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] PINB [...] [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych przez J. J. w lokalu nr 3 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, położonym przy ul. O. [...] w L., gmina S. M. C. (właścicielka lokalu nr [...]) wniosła w ustawowym terminie odwołanie od decyzji organu I instancji. [...] WINB, decyzją z [...] października 2017 r., podzielił stanowisko organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Przepisy art. 29 - 31 Prawa budowlanego wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno– budowlanej. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że prace w lokalu nr [...] były wykonywane w obrębie ścian działowych (pomiędzy aneksem kuchennym a korytarzem, a także pomiędzy aneksem sypialnym i pokojem dziennym). Organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z ogólnie przyjętą linią orzecznictwa sądowo-administracyjnego, w przypadku wykonywania w lokalu mieszkalnym robót polegających m.in. na rozebraniu (wzniesieniu) ścian działowych, wymianie posadzek, drzwi i okien, malowaniu ścian, wymianie glazury itp. mamy do czynienia z bieżącą konserwacją (wymianą elementów na nowe), a nie z remontem (odtworzeniem stanu pierwotnego) - na takie roboty budowlane nie jest więc wymagane ani pozwolenie na budowę ani zgłoszenie (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 12 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 460/06, z 10 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 2808/15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 10 października 2012 r., sygn. akt: II SA/Gd 425/12). W konsekwencji, zdaniem [...] WINB, w sprawie nie można mówić o samowoli budowlanej. Organ wskazał, że brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia nie zwalnia jednak organu nadzoru budowlanego od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do zgodności wykonanych robót z przepisami techniczno-budowlanymi, sztuką budowlaną, jak też pod kątem występowania zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, co też w przedmiotowej sprawie uczynił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] [...]. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że analiza akt sprawy wykazała, iż roboty budowlane wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną, przepisami, Polskimi Normami. Prace dotyczyły ścian działowych, nie ingerowały w elementy konstrukcyjne obiektu. W toku postępowania nie stwierdzono także zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Do akt sprawy załączono "Opinię techniczną" z [...] marca 2017 r. sporządzoną przez mgr inż. D. R. (uprawnienia w specjalności konstrukcyjno- budowlanej Nr [...]), w której wskazano: "Opinia dotyczy aktualnego stanu mieszkania w kontekście przeprowadzonego w 2014 r. remontu oraz sugerowanych możliwości wpływu wówczas wykonanych prac na stan techniczny lokalu nr [...], usytuowanego bezpośrednio nad tym mieszkaniem. Oględziny lokalu nr [...] zostały dokonane w dniu [...] marca 2017 r. Lokal nr [...] nie został udostępniony przez lokatorkę, pomimo obecności w mieszkaniu podczas próby przeprowadzenia wizji. Stan remontowanego lokalu nr [...] oceniono jako dobry (...). Prace remontowe mieszkania nr [...] zostały przeprowadzone w 2014 r. (...). Dotyczyły robót wykończeniowych dostosowujących lokal do potrzeb właściciela mieszkania oraz drobnych instalacyjnych w obrębie lokalu. Prace remontowe nie dotyczyły żadnych elementów konstrukcyjnych budynku jak również nie dotyczyły instalacji poza wewnątrzlokalowych. Usunięcie ścianki działowej w lokalu nr [...] nie mogło mieć wpływu na rysy w ścianach działowych lokalu nr [...] (zgłoszenie rys nastąpiło dwa lata po czasie prowadzenia prac). Fragment dokumentacji konstrukcyjnej udostępniony przez Zarządcę budynku stanowi załącznik nr [...]". [...] WINB stwierdził, że zapisy ww. dokumentacji potwierdzają ustalenia dokonane przez organ powiatowy. Dokumentacja została sporządzona przez osobę o odpowiednim przygotowaniu zawodowym, posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Organ odwoławczy nie znalazł więc podstaw do uznania, iż twierdzenia w niej zawarte nie odpowiadają stanowi faktycznemu, a tym samym brak jest okoliczności, które uzasadniałyby nałożenie na inwestora obowiązków z zakresu nadzoru budowlanego w ramach kompetencji ustawowych organu. W kwestii sposobu zakończenia postępowania naprawczego w sytuacji, gdy brak jest podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania naprawczego i wydawania decyzji na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązków na inwestora, jak wskazał NSA w wyroku z listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 519/15, wydanie decyzji merytorycznej o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, czy też decyzji o umorzeniu postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a, prowadzi w istocie do identycznego pod względem formalnym i prawnym skutku wykonanych robot, gdyż uzyskują one status legalnych, czy to ze względu na brak możliwości wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (umorzenie postępowania), czy to poprzez wydanie decyzji stwierdzającej brak możliwości wydania nakazu wykonania czynności lub robot. Obie decyzje są zaskarżalne i mogą być zweryfikowane. Wobec powyższego, wydanie decyzji umarzającej postępowanie w oparciu o przepis art. 105 nie narusza przepisów prawa. Zdaniem organu II instancji, argumenty przedstawione przez skarżącą w odwołaniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle przepisów Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Organ I instancji. dokonał oceny materiału dowodowego w sposób logiczny, zgodny z przepisami, zasadami wiedzy technicznej i doświadczenia życiowego i nie wykroczył poza granice swobodnej oceny dowodów. Przedmiotowe roboty budowlane nie stanowią samowoli budowlanej. Natomiast co do zarzutu skarżącej "że do dnia dzisiejszego nie posiada wiedzy oraz nie otrzymała żadnego wiarygodnego dokumentu potwierdzającego faktyczny zakres przeprowadzonych robót budowlanych w lokalu nr 3", organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca była informowana o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem, otrzymywała kopie dokumentów, o które zwracała się do organu, przedstawiała swoje stanowisko w sprawie w formie pisemnej, jak również kilkakrotnie zapoznawała się z aktami sprawy (w tym m.in. w dniu [...] sierpnia 2017 r.). Pismem z [...] listopada 2017r. M. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] WINB z [...] października 2017 r., nr [...]. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności poprzez pominięcie ustalenia wpływu robót budowlanych w lokalu uczestniczki na lokal skarżącej oraz pominięcie ustalenia czy ściany wewnętrzne wyburzone w lokalu uczestniczki były ścianami nośnymi czy działowymi oraz czy ich wyburzenie spowodowało naruszenie konstrukcji budynku; 2) art. 7, art. 8. art. 77 §1, art. 78 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego, wbrew ciążącemu na organie II instancji z mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, w szczególności poprzez pominięcie wniosku skarżącej o wydanie opinii w sprawie przez biegłego. W konsekwencji, M. C. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zaskarżoną decyzję. W piśmie z [...] września 2018 r. skarżąca podniosła, że protokół oględzin lokalu nr [...] został sporządzony tylko na podstawie oświadczenia inwestorki J. J. a nie w oparciu o dokumentację budowlaną. Podniosła, że w korytarzu piwnicznym znajdującym się w pionie lokalu nr [...] widoczna jest rysa na suficie pomieszczenia około 1,5 m, nie ma wiedzy czy pęknięcia nie występują także w pomieszczeniu kotłowni. Skarżąca dołączyła kopię - rzut kondygnacji w L. "małe domy mieszkalne" oraz zdjęcie rysy w korytarzu piwnicznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a,", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonywania remontu - IV kwartał 2014) stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymagało wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Z kolei, zgodnie art. 3 pkt 8 przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Ustalenia organu nadzoru wskazywały, iż przedmiotowe prace nie dotyczyły elementów konstrukcyjnych budynku a polegały na zmianie układu poszczególnych pomieszczeń przez zmianę ścianek działowych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. O. [...] w L. Podczas oględzin nie stwierdzono istnienia wad ścian działowych wykonanych w lokalu nr [...]. W protokole odnotowano, że brak jest widocznych rys, pęknięć i odspojeń elementów budowlanych, lokal nr [...] po przeprowadzeniu robót budowlanych nadaje się do użytkowania, nie stwierdzono uchybień zagrażających bezpieczeństwu ludzi lub mienia. Ponadto w opinii technicznej z [...] marca 2017 r. sporządzonej przez mgr inż. D. R. wyraźnie stwierdzono, że oględziny mieszkania nr [...] zostały dokonane w dniu [...] marca 2017 r. Lokal nr [...] nie został udostępniony przez lokatora, pomimo obecności w mieszkaniu podczas próby przeprowadzenia wizji. Stan remontowanego lokalu nr [...] oceniono jako dobry, prace remontowe dotyczyły robót wykończeniowych dostosowujących lokal do potrzeb właściciela mieszkania oraz drobnych instalacyjnych w obrębie lokalu, nie dotyczyły żadnych elementów konstrukcyjnych budynku, jak również nie dotyczyły instalacji poza wewnątrzlokalowych. Usunięcie ścianki działowej w lokalu nr [...] nie mogło mieć wpływu na rysy w ścianach działowych lokalu nr [...] (zgłoszenie rys nastąpiło dwa lata po czasie prowadzenia prac). Zatem, zdaniem Sądu, tego typu remont w pojedynczym lokalu mieszkalnym nie wymagał pozwolenia budowlanego. Natomiast zgodnie z art. 30 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi wymagało wykonywanie robót budowlanych wymienionych w art. 29 w ust. 2 pkt 1-3, 5-19 i 20a-21. W kontekście tej regulacji należy mieć na względzie, że zakres przedmiotowego remontu był taki, iż zamykał się w ramach jednego lokalu mieszkalnego i nie dotyczył całości budynku. Wykładnia celowościowa przepisu art. 29 ust 2 pkt 1 Prawa budowlanego i zawartego w nim pojęcia "remont istniejących obiektów budowlanych" wskazuje, że obowiązek zgłoszenia remontu zaistnieje wówczas, gdy jego zakres dotyczyć będzie obiektu budowlanego jako całości. Remont pojedynczego lokalu w budynku mieszkalnym wielolokalowym nie dotykający części konstrukcyjnych budynku i nie ma żadnego wpływu na funkcjonowanie budynku jako całości, nie jest remontem obiektu budowlanego i nie wymagał w ocenie Sądu zgłoszenia . Wobec powyższego w tej sprawie zasadnie organ odwoławczy ocenił prawidłowość umorzenia postępowania uznając, że roboty budowlane nie wymagały zgłoszenia oraz zostały wykonane prawidłowo, zaś ich zrealizowanie nie zagraża bezpieczeństwu ludzi lub mienia. W ocenie Sądu zgromadzony materiał dowodowy jak i twierdzenia skarżącej dotyczą dwóch niezależnych od siebie kwestii: ewentualnego zastosowania nieprawidłowej techniki przy ówcześnie wykonywanych pracach remontowych (co nie zostało potwierdzone) oraz wpływu wykonanych robót na pęknięcia ścian w lokalu nr [...] (skarżącej), którego podczas oględzin nie udostępniła pomimo obecności w domu. Gdyby skarżąca dowiodła, że prace te mogły spowodować uszkodzenia - pęknięcia w lokalu skarżącej, to należy podnieść, że kwestia ta nie podlega regulacji Prawa budowlanego albowiem rodzi skutek w postaci odpowiedzialności cywilnoprawnej z tytułu szkody spowodowanej działaniem innej osoby. Stosownie do art. 105 k.p.a. jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe właściwy organ winien je umorzyć. W konsekwencji zasadnie stwierdzono bezprzedmiotowość postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Reasumując, stwierdzić należy, że żaden z zarzutów skargi nie zyskał uznania Sądu. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a - orzekł jak w sentencji wyroku.