VII SA/Wa 2810/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2015 r. sprawy ze skargi G. T. i T. T. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia W. K., J. N., J. C. i T. T., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014r., znak: [...], odmawiające wszczęcia na wniosek W. K., M.T., I.T., M. W., J. W., M. M., J. N., M. P., J. C. i T. T. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty . nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T.C. pozwolenia na budowę budynku pawilonu handlowego wraz z urządzeniami budowlanymi, w tym m. in. instalacje wewnętrzne budynku: gazowa, c.o., wodno-kanalizacyjna i elektryczna, a także dojazd, miejsca postojowe, plac manewrowy oraz zjazd publiczny z drogi powiatowej (działki nr ew. [...]) na działkach nr ew. [...],[...],[...] położonych w miejscowości N., gmina R. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym stroną tego postępowania może być nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji. Natomiast stosownie do art. 61a k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ przywołał treść art. 28 k.p.a. oraz wyjaśnił pojęcie "interesu prawnego", odróżniając go od interesu faktycznego. Następnie wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane stronami w sprawach pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organ podkreślił, że celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do wymienionych w nim podmiotów. Warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania i dopuszczenia go do udziału w nim jest wykazanie, że w dacie wystąpienia z wnioskiem przez ten podmiot planowana inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienia do zagospodarowania nieruchomości. Organ ustalił, że wnioskodawcy W. K., J. N., J. C., T. T., M. M., M.P., M. T., I. T., M. W. i J. W. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013r. Są oni właścicielami szeregu działek w miejscowości N., z pośród których najbliżej omawianej inwestycji znajduje się należąca do W. K. działka nr ew. [...], oddalona o ok. 50 m od planowanego budynku. Żadna z wymienionych nieruchomości nie graniczy bezpośrednio z działkami inwestycyjnymi nr ew. [...],[...]. Natomiast M. T., I. T., M. W. i J. W., pomimo stosownego wezwania organu do wykazania interesu prawnego nie udokumentowali swojego prawa do dysponowania określonymi nieruchomościami. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, m.in. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 201 0r., sygn. akt II OSK 1572/09, to na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialnoprawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie organu z projektu budowlanego spornej inwestycji wynika, że planowany budynek pawilonu handlowego o wysokości w kalenicy 7,45 m nie ma wpływu na sposób zagospodarowania działek skarżących. W szczególności interes prawny wnioskodawców nie wynika z przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczącego sytuowania budynku względem granicy z sąsiednią działką budowlaną. Ponadto projektowany budynek nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu działek skarżących, o których mowa w przepisach § 13, § 57, § 60 warunków technicznych, dotyczących zapewnienia naturalnego oświetlenia w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi. Planowane w ramach projektowanego przedsięwzięcia 6 miejsc parkingowych przewidziane zostały w odległości ok. 35 m od najbliżej usytuowanej działki skarżących nr ew. [...] (należącej do W. K.), co oznacza, iż w niniejszej sprawie interes prawny wnioskodawców nie wynika z przepisu § 19 warunków technicznych, regulującego wymagane odległości miejsc parkingowych od granicy z działkami sąsiednimi. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zalewania działek osób składających zażalenie w związku z planowaną inwestycją, organ wyjaśnił, że w projekcie zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013r. wskazano cyt. "ułożenie krawężnika ponad poziom placu manewrowego oraz planowane spadki powierzchni kostki brukowej powodują, że nie ma możliwości zalewania sąsiednich działek" (str. 10, pkt 6 – opis techniczny projektu zagospodarowania działki). Ponadto żalący nie przedstawili żadnych dokumentów, z których wynikałoby ograniczenie w zagospodarowaniu należących do nich działek w związku z usytuowaniem inwestycji na terenie szczególnego zagrożenia powodzią Organ podkreślił, że subiektywne odczucia i uciążliwości danego podmiotu spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu nie poparte żadnym ograniczeniem prawnym świadczy jedynie o interesie faktycznym, a nie prawnym skarżącego podmiotu, a tylko posiadanie interesu prawnego uzasadnia przyznanie przymiotu strony postępowania. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 12/08, organ wskazał, że fakt "immisji pośrednich" z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia przyznania osobom poszkodowanym tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zaś zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych pewne ustalenia dotyczące uciążliwości związanych z działalnością powstających obiektów, np. w postaci zwiększonego hałasu lub drgań, nie należy utożsamiać z oceną obszaru oddziaływania realizowanych obiektów budowlanych na tereny sąsiadujące w rozumieniu cytowanych przepisów. Jednocześnie organ, odpowiadając na zarzut realizacji kwestionowanego budynku w odległości mniejszej do działek skarżących aniżeli przewidzianej w projekcie budowlanym, że organem kompetentnym do badania tego naruszenia jest właściwy miejscowo powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Odnosząc się do zarzutu T. T. która twierdziła, że jest współwłaścicielką bliżej usytuowanych nieruchomości w stosunku do spornej inwestycji aniżeli działka [...]organ odwoławczy stwierdził, że okoliczność ta nie została udokumentowana pomimo, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania przymiotu strony. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wyżej opisane rozstrzygnięcie wnieśli G. T., T. T., W. K., M. P., M. P. i J. T. Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. Sąd odrzucił skargę J. T., M. P., M. P. i W. K. z powodu nieuiszczenia wpisów. W skardze zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci obrazy art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 107 § 3 polegające m. in. na: - niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o pozwoleniu na budowę, przez co nastąpił znaczny wzrost zagrożenia powodziowego i został naruszony interes prawny skarżących; organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, które to działanie pogłębia nieufność obywateli do organów Państwa - brak uzasadnienia faktycznego decyzji w postaci faktów, które organ uznał za udowodnione dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, brak uzasadnienia prawnego. 2. przepisów prawa materialnego, w szczególności: - art 34 ust. 1 Ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. - art. 88a, art. 88f ust 5 i 6, art. 88k ust. ust. 1, ust 2 i ust. 4, art. 881 ust 1, art. 40 ust 1 pkt 3 Ustawy Prawo Wodne z dnia 18 lipca 2001 r. Skarżący są zdania, że inwestycja przyczyniła się do zwiększenia zagrożenia powodziowego i znacznie obniżyła wartość ich działek. Podnosząc powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie kontroli sądu poddane zostało postanowienie odmawiające wszczęcia na wniosek T. T. i innych osób postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. C. pozwolenia na budowę budynku pawilonu handlowego wraz z urządzeniami budowlanymi na działkach nr ew. [...],[...],[...] położonych w miejscowości N., gmina R. Podstawę materialno prawną postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a. zgodnie z którym - gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Stosując wskazany przepis organ uznał, że skarżąca T. T. nie będąc stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją nie wykazała, aby w myśl art. 28 ust 2 Prawa budowlanego miała przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z wezwaniem organu do wykazania interesu prawnego T. T. przedłożyła wypis z aktu notarialnego z dnia 9 marca 1999r sporządzonego w Kancelarii Notarialnej B. B., Numer Repertorium [...] z którego wynika, że jest współwłaścicielką razem z mężem G. T. niezabudowanej działki nr [...]. Skarżąca wywodzi prawo strony do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z tego, że zarówno jej działka jak i działki inwestora położone są na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od potoku N. Zarzuca brak przedstawienia przez inwestora pozwolenia wodno prawnego na wykonanie projektowanej inwestycji twierdząc jednocześnie, że budowa spowoduje znaczny wzrost zagrożenia powodziowego dla działek położonych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Weryfikacja statusu skarżącej w postępowaniu w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., sprowadzała się więc do sprawdzenia, czy realizacja projektowanej inwestycji spowoduje, że przepisy prawa materialnego ograniczą w jakiś sposób możliwość zagospodarowania nieruchomości stanowiącej własność skarżącej T. T. Zdaniem sądu organy trafnie zastosowały art. 28 ust 2 Prawa budowlanego dla oceny przymiotu strony i doszły do prawidłowego wniosku, że skarżącej taki przymiot strony nie przysługuje. Skarżąca nie wskazała konkretnego przepisu, przewidującego ograniczenie w swobodnym korzystaniu z jej nieruchomości, ze względu na powstanie projektowanego obiektu. Nie przedstawiła także żadnych dokumentów, z których wynikałoby ograniczenie w zagospodarowaniu należącej do niej działki w związku z usytuowaniem inwestycji na terenie szczególnego zagrożenia powodzią. Z ustaleń organu dokonanych na podstawie analizy projektu budowlanego wynika natomiast, że działka skarżącej nr [...] nie graniczy bezpośrednio z działkami inwestycyjnymi, a projektowany budynek o wysokości 7,45m (wielokrotnie mniejszej niż odległość od granicy działki skarżącej) położony jest w odległości ok 55m od granicy działki skarżącej nr [...]. Organ ustalił również, że wykonanie miejsc parkingowych i placu manewrowego przewidziane jest w odległości ok. 60m od granicy działki [...], a zjazdu publicznego z drogi powiatowej ok. 80m od granicy działki [...]. Stan faktyczny ustalony przez organ uprawniał do wniosku, że usytuowanie projektowanej inwestycji względem nieruchomości nr [...] stanowiącej współwłasność skarżącej nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu tej nieruchomości. W trakcie postępowania administracyjnego skarżąca nie przedłożyła żadnych innych dokumentów (poza wypisem z aktu notarialnego z dnia 9 marca 1999 r.) na okoliczność, że przysługuje jej prawo własności także do działki bliżej usytuowanej w stosunku do spornej inwestycji. Na skarżącej spoczywał obowiązek wykazania, że jest stroną postępowania dlatego nie można zarzucać organowi, że nie ustalił we własnym zakresie, iż skarżąca razem z mężem G. T. jest również współwłaścicielką działki nr [...] bezpośrednio graniczącej z działkami inwestora. Okoliczność ta została podniesiona dopiero przez skarżącego G. T. w pismach kierowanych do sądu już po wniesieniu skargi. Pełnomocnik G. T. w piśmie z dnia 10.09.2015r wskazując na działkę nr [...] twierdzi, że "inwestycja jak również wskazana działka znajduje się na terenie szczególnego zagrożenia powodzią. Ponadto nie budzi wątpliwości, iż usytuowanie pawilonu handlowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią będzie miało wpływ na sąsiednie działki". Zaprezentowana argumentacja jest więc identyczna z tą, która dotyczyła działki nr [...] i w stosunku do której organ odniósł się wyjaśniając, że usytuowanie inwestycji na terenie szczególnego zagrożenia powodzią nie świadczy o ograniczeniu w zagospodarowaniu działki skarżącej. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że jedna z działek inwestycyjnych o nr ew. [...] granicząca bezpośrednio z działką skarżącej nr ew. [...] zabudowana jest już istniejącym budynkiem sklepowym , placem manewrowym i zbiornikiem bezodpływowym. Usytuowanie projektowanego pawilonu handlowego przewidziane jest natomiast na działce nr ew. [...] znajdującej się za działką nr [...]. W ocenie sądu w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy dopuszczalne było ustalenie statusu skarżącej w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2013r w prawnej formie działania określonej w art. 61 a § 1 k.p.a. Brak interesu prawnego skarżącej został prawidłowo ustalony przez organy administracji poprzez należyte zastosowanie właściwie zinterpretowanych norm prawa materialnego do okoliczności faktycznych sprawy (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015r, sygn.akt. II OSK 2513/13). W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało oddalić skargę T. T. Skarga G. T. również podlegała oddaleniu lecz z innych przyczyn niż skarga T. T.. Sąd oddalił skargę na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. stwierdzając, że G. T. nie posiadał interesu prawnego do wniesienia skargi. Z akt sprawy wynika, że G. T. nie złożył wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Zażalenie G. T. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014r., znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania nadzorczego zostało rozpatrzone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2014r o umorzeniu postępowania zażaleniowego. W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że skoro kwestionowane rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego dotyczy odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego wyłącznie na wniosek W. K., M. T., I. T., M.W., J. W., M. M., J. N., M. P., J. C. i T. T. - to nie wywiera ono bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej skarżącego G. T. Wobec powyższego należało umorzyć postępowanie zażaleniowe w zakresie zażalenia złożonego przez G. T. Postanowienie to było ostateczne i nie zostało zaskarżone przez G. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Odmowa wszczęcia postępowania na wniosek określonego podmiotu, w żaden sposób nie ma wpływu na interes prawny innych osób (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2010r, sygn. akt. I OSK 661/09). Skarżący nie posiada więc legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. do zaskarżenia postanowienia o odmowie wszczęcia przedmiotowego postępowania na wniosek innych osób.