VII SA/Wa 2810/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2015 r, znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2015r odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r., Nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, iż [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2012 r. nakazującą A T rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, placu składowego na materiały budowlane, położonego na działkach [...] w [...]. A T, wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji [...] WINB z dnia [...] grudnia 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. uznając, że decyzja ta nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. obligującą organ do stwierdzenia jej nieważności. Wskazał, że z akt sprawy zakończonej weryfikowaną decyzją wynika, że inwestor A T w latach 1993 – 1994 wybudował bez wymaganego pozwolenia na budowę utwardzony plac przeznaczony do składowania materiałów budowlanych na którym prowadzona jest hurtowo i detalicznie ich sprzedaż. Ponieważ przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę dlatego w rozpatrywanej sprawie prawidłowo zastosowano przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229, ze zm.). Prawidłowo też rozpatrzono sprawę w świetle art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego zgodnie z którym - obiekty budowlane lub ich części będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce (...) gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdził, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu lub zagospodarowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Z akt sprawy wynika, że organ prowadzący postępowanie w sprawie popełnionej samowoli budowlanej sprawdził, czy wybudowanie przedmiotowego placu składowego nie naruszało ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego zarówno w dacie popełnienia samowoli budowlanej jak i w dacie orzekania przez organ. Z ustaleń poczynionych przez organ wynikało, że w dacie budowy obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1992 r. (Dz. Urz. Województwa [...] z dnia [...] marca 1992r, Nr [...], poz [...]) zgodnie z którym działki nr ew. [...] w [...] na terenie których znajduje się przedmiotowy plac składowy, stanowiły tereny rolne bez możliwości zabudowy. Natomiast w dacie prowadzonego postępowania obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] - wieś [...], zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2001r (Dz. Urz. Województwa [...] z dnia [...] marca 2002r, Nr [...], poz [...]) zgodnie z którym działki nr [...] położone w [...] na terenie których znajduje się przedmiotowy plac znajdują się w obszarach oznaczonych w planie symbolem 1.5.RP/k jako "tereny rolne o szczególnych wartościach krajobrazowych, obejmujące grunty rolne przeznaczone pod uprawy rolne, sadownicze i ogrodnicze, chronione przed zmianą użytkowania na cele nierolnicze, położone wyznaczonej strefie krajobrazu dolin rzecznych", jak również znajdują się w obszarach oznaczonych w planie symbolem symbolem 3.1.KK-GP jako " tereny komunikacji droga krajowa klasy GP". W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w badanej decyzji prawidłowo przyjęto, że wybudowanie przedmiotowego placu na ww. działkach naruszało ustalenia miejscowego planu gospodarowania przestrzennego, obowiązującego zarówno w dacie popełnienia samowoli budowlanej jak i w dacie wydania decyzji dotyczącej zbiórki obiektu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego badając decyzję organu wojewódzkiego uznał, że badana decyzja została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady sankcjonującej jej nieważność z mocy prawa. Za nieuzasadnione uznał zarzuty dotyczące niewykonalności decyzji rozbiórkowej z uwagi na brak posiadania przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie niemożliwa do wykonania np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. Nie uzasadniają natomiast twierdzenia o niewykonalności ewentualne trudności dotyczące jej wykonania. W rozpatrywanej sprawie inwestorem przedmiotowej inwestycji był A T i decyzja o nakazie rozbiórki została prawidłowo skierowana do inwestora samowoli budowlanej stosownie do art. 38 ust 1 Prawa budowlanego z 1974r. Zdaniem organu nadzorczego kwestie stosunków pomiędzy inwestorem i właścicielem, jak również ewentualnych rozliczeń majątkowych pozostają poza zainteresowaniem organów nadzoru budowlanego. Pozostałe zarzuty pozostają natomiast w świetle poczynionych przez organ ustaleń bez wpływu na zasadność rozstrzygnięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A T domagając się uchylenia obu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego weryfikowana decyzja rozbiórkowa obarczona jest wadą niewykonalności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. gdyż nieprawidłowo ustalono zobowiązanego do wykonania rozbiórki obiektu, a także wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 6 Kodeksu postępowania administracyjnego gdyż próba jej wykonania stanowić będzie czyn zabroniony w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego. Skarżący podniósł, że w dacie budowy placu składowego na materiały budowlane był wyłącznie właścicielem działek nr [...], które następnie w 2006 r. przekazał na własność swoim synom. Natomiast działka nr [...] od samego początku realizacji budowy stanowiła własność Skarbu Państwa. Skarżący wskazał, że ustawa Prawo budowlane z 1974 r. nie precyzowała podmiotu zobowiązanego do wykonania na swój koszt czynności nakazanych w decyzji, o której mowa wart. 37 ust 1. Nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeżeli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu rozbiórki. Dodatkowo skarżący zauważył, iż w chwili obecnej wobec uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2014r przedmiotowa zabudowa jest zgodna z jego przeznaczeniem. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły dlatego skarga podlegała oddaleniu. Podkreślić należy, iż w niniejszej sprawie sąd kontroluje decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015r, znak: [...] wydaną w trybie stwierdzenia nieważności. Prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy jakie ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji. W rozpatrywanej sprawie, organ nadzorczy prawidłowo ustalił, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r., Nr [...] nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Z akt sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją wynika, że skarżący w latach 1993-1994r wykonał na około 90% powierzchni działek nr [...] ( 61 arów ) w [...] następujące roboty budowlane: - na powierzchni ok. 44,3 ara ułożono warstwę żwiru, która została zagęszczona w wyniku ruchu pojazdów ciężarowych - na powierzchni o wymiarach 6x20m ( 1,2 ara ) przy wjeździe na działkę nr [...] wykonano warstwę asfaltową na uprzednio zagęszczonym żwirze - wykonane zostały płyty betonowe wylewane na mokro, grubości ok.15 cm na podsypce żwirowej ( na łącznej powierzchni ok. 15,5 arów ). W wyniku wykonanych robót budowlanych powstał utwardzony plac przeznaczony do składowania materiałów budowlanych na którym prowadzona jest hurtowo i detalicznie ich sprzedaż. Teren obejmujący działki był ogrodzony. Inwestor oświadczył do protokołu kontroli, że nie posiada na wykonanie przedmiotowego placu składowego pozwolenia na budowę. Przedmiotowy plac składowy trafnie został zakwalifikowany jako budowla na wykonanie której wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę stosownie do generalnej zasady przewidzianej w art. 28 ustawy Prawo budowlane z 1974r, której przepisy miały zastosowanie w niniejszej sprawie ( art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994r- Prawo budowlane ). Ponieważ budowa placu składowego naruszała ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego zarówno w dacie popełnienia samowoli budowlanej jak i w dacie orzekania dlatego prawidłowo uznano, że spełnienie przesłanki zawartej w art. 37 ust 1 Prawa budowlanego skutkuje brakiem możliwości wdrożenia procedury legalizacyjnej. Zgodzić należy się z organem nadzorczym, iż postępowanie w sprawie stwierdzonej samowoli budowlanej było prowadzone we właściwym trybie i zakończyło się decyzją rozbiórkową wydaną w oparciu o prawidłową podstawę prawną. W ocenie Sądu, za trafne należy uznać stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że badana decyzja nie jest dotknięta wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 5 i 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kwestię adresata decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę reguluje art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., który stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki. Kolejność wskazana w art. 38 ust. 1 nie jest przypadkowa, a decyzje wydawane na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. winny być kierowane w pierwszej kolejności do inwestora. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że inwestorem był skarżący, który jak wynika ze skargi w 2006r przekazał na własność swoim synom działki nr [...]. Natomiast działka nr [...] jak wynika z twierdzeń skarżącego zawartych w skardze od samego początku realizacji budowy stanowiła własność Skarbu Państwa. Przepis art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Z zacytowanej treści przepisu wynika, iż przesłanką warunkującą jego stosowanie jest niewykonalność decyzji, przy czym mająca charakter trwały i istniejąca od chwili wydania decyzji. Kwestią budzącą dyskusje w piśmiennictwie, obejmującym wykładnię art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., pozostaje ustalenie rodzaju niewykonalności decyzji. W ocenie części autorów komentowany przepis obejmuje zarówno niewykonalność faktyczną jak i prawną (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz z 2008 r. str. 768- 769, jak i Z. Janowicz, Komentarz, 1999 r., str. 385). Natomiast według drugiej grupy autorów, w omawianym przepisie chodzi jedynie o niewykonalność faktyczną (W. Dawidowicz Postępowanie administracyjne, 1983 r. str.255, i K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel - Postępowanie administracyjne, 2005 r. str.206). Ten spór doktrynalny nie przekłada się na orzecznictwo sądowo-administracyjne, w którym przesłanka niewykonalności decyzji rozumiana jest szeroko (por. wyroki sygn. akt: II GSK 689/09 z dnia 29 września 2010, II OSK 1796/07 z dnia 13 stycznia 2009 r. II OSK 1365/07 z dnia 13 listopada 2008 r. II OSK 590/07 z dnia 3 czerwca 2008 r. dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) i obejmuje zarówno niewykonalność prawną jak i faktyczną. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna decyzji to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym. Nie stanowią bowiem o faktycznej niewykonalności decyzji różnego rodzaju trudności w wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją. Niewykonalność faktyczna decyzji powinna być spowodowana istnieniem czysto technicznych przeszkód w jej wykonaniu. W świetle przedstawionych wyżej kryteriów, prawidłowo przyjęto w zaskarżonej decyzji, że weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd stwierdza, że organ nadzorczy prawidłowo wypełnił swoje ustawowe obowiązki i uzasadnił stanowisko wyrażone w decyzjach w sposób wymagany przez art. 107 § 3 k.p.a. W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz 1270 ze zm.) skargę oddalił.