VII SA/Wa 2817/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Justyna Mazur (spr.), Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi E. D., D. M. K. i W. O. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie nadania kategorii drodze skargę oddala Rada Miasta [..] podjęła w dniu [..] września 2003 r. uchwałę Nr [..] w sprawie zaliczenia niektórych dróg na terenie [..] do kategorii dróg gminnych oraz pozbawienia niektórych dróg na terenie [..] kategorii dróg gminnych. Uchwała ta została oparta na art. 7 ust. 2 i art. 10 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U z 2000 r. Nr 71,poz. 838 ze zm.). W dniu [..] października 2009 r. E. D., D. M. K., W. O. (dalej: "skarżące") wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na tę uchwałę, z powołaniem się na przepisy art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz.U z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm.; dalej: "u.s.g."). Zaskarżonej uchwale skarżące zarzuciły naruszenie: – art. 7 ust. 3 w zw. z art. 2a ustawy o drogach publicznych poprzez zaliczenie do kategorii gminnych dróg publicznych drogi, której własność nie należy w całości do [..]; – art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w zakresie w jakim [..] zaliczyła do kategorii dróg gminnych drogę niestanowiącą w całości własności [..]. W petitum skargi skarżące domagały się stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części tj. w zakresie w jakim zaliczono do dróg gminnych ulicę F. (pozycja [..] Załącznika Nr [..] do uchwały Nr [..] Rady miasta [..] z dnia [..] września 2003 r.). Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosły o dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci m.in.: – postanowienia Sądu Rejonowego [..] z dnia [..] marca 2008 r. na okoliczność następstwa prawnego po T. O.; – zawiadomień o zmianie w rejestrze gruntów z dnia [..] stycznia 2012 r. na okoliczność prawa własności (współwłasności) skarżących działki o numerze [..] o powierzchni 244 m2 stanowiącej fragment ulicy F. oraz na okoliczność władania ww. nieruchomością przez Prezydenta [..] i przeznaczenia nieruchomości pod drogę. Uzasadniając skarżące podniosły, iż uchwałą z dnia [..] września 2003 r. Nr [..] - pod pozycją [..] Załącznika Nr [..] do uchwały Nr [..] z dnia [..] września 2003 r. – Rada miasta [..] zaliczyła ulicę F. w W. do kategorii dróg publicznych, co w ich ocenie jest rażąco sprzeczne z prawem. Wyjaśniły, iż fragment ulicy F. w W. stanowi działka nr [..] o powierzchni 244 m2. Działka ta stanowiła własność T. O., a obecnie stanowi własność skarżących w udziałach po 1/3. Nadto działka ta nigdy nie była przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego, nie została również nabyta przez [..] w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). T. O. nigdy nie utracił prawa własności tej nieruchomości, co potwierdzają również dane w rejestrze gruntów (nieruchomość nie ma urządzonej księgi wieczystej). Tymczasem działka została w ramach zaskarżanej uchwały zaliczona do kategorii dróg publicznych. Skarżące podniosły, iż w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych w sposób jednolity przyjmuje się, że nie istnieje możliwość zaliczenia do kategorii dróg gminnych dróg położonych na działkach nie stanowiących własności gminy. Do spełnienia wymogu z przepisu art. 2a ustawy o drogach publicznych koniecznym jest bowiem (w przypadku, gdy teren zajęty pod drogę nie należy do gminy) uzyskanie prawa własności do takiego terenu, czy to w drodze umowy lub poprzez wywłaszczenie, czy też komunalizację. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych wskazały, iż konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Powyższe wynika wprost z przepisu art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w świetle którego drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Skoro zatem żaden przepis nie przewiduje automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu gminnego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg gminnych to oczywistym jest, że już przed podjęciem uchwały, o której mowa, działki, przez które droga gminna ma przebiegać muszą stanowić własność gminy. Odnosząc się do kwestii posiadania przez skarżące, stosownie do art. 101 u.s.g., interesu prawnego wskazały, iż wynika on z przysługującego im prawa własności przedmiotowej nieruchomości oraz treści art. 140 k.c., kreujących granice prawa własności. Wskazały, iż bezpodstawne zaliczenie przedmiotowej nieruchomości do kategorii dróg publicznych, nie tylko powoduje uprawnienie osób trzecich do bezprawnego korzystania z własności skarżących, ale pozbawia je również możliwości korzystania z rzeczy i pobierania pożytków. W tej sytuacji należy uznać, że skarżące jako współwłaścicielki nieruchomości mają interes prawny w kwestionowaniu uchwały Rady [..], w zakresie w jakim uchwała zalicza ich nieruchomość do kategorii dróg publicznych. Konkludując wskazały, iż fragment ulicy F., która została zaliczona do dróg gminnych, stanowi działka o powierzchni 244 m2 o numerze [..] w obrębie [..], której właścicielem był T. O.. Obecnie współwłaścicielkami nieruchomości są skarżące. Nigdy nie doszło do wywłaszczenia bądź utraty prawa własności przez T. O. czy skarżące. Oznacza to, że Rada [..] w sposób bezprawny zaliczyła ulicę F. do kategorii dróg gminnych. Bowiem – w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych – według przepisu art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych do dróg gminnych nie może być zaliczona droga, która nie jest własnością gminy. Wobec powyższego, uchwała, którą zalicza się do dróg gminnych drogę, która nie jest własnością gminy, narusza w istotny sposób art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika, że tylko droga gminna może być zaliczona do dróg gminnych. Odpowiadając na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż nadanie ulicy Farbiarskiej kategorii drogi gminnej było rezultatem porządkowania stanu prawnego nieruchomości drogowych znajdujących się na terenie [..] zainicjowanego ustawą z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z dnia 29 października 1998 r.). Zauważył także, iż w przypadku spornej działki nie został dopełniony wymóg zawarty w ust. 3 art. 73 ww. ustawy stanowiący, że "podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody". Według obecnego stanu nie został spełniony powyższy wymóg. Zbadania wymaga również kwestia ewentualnego zasiedzenia spornej działki przez [..]. Bez względu na powyższe, organ wskazał, iż w niniejszej sprawie skarżące nie wykazały należycie tytułu własności do działki nr ew. [..], ani tym samym interesu prawnego uzasadniającego wystąpienie ze skargą o stwierdzenie nieważności uchwały Rady [..]. Wypis z ewidencji gruntów stanowi jedynie zbiór informacji i nie posiada waloru przypisanego księgom wieczystym, tj. rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Jednocześnie organ wskazał, iż działka będąca przedmiotem skargi z jednej strony przylega do rowu melioracyjnego, a z drugiej do działki o nr ew. [..] ([..]) należącej do E. D.. Działka [..], jest ogrodzona i stoi na niej budynek mieszkalny. Z powyższego wynika, że działkę [..] odłączono w przeszłości od działki [..], właśnie na cele drogowe, ale do tej pory nie utworzono dla niej księgi wieczystej. Organ zauważył także, iż nigdy wcześniej skarżące, ani też ich poprzednicy prawni, nie zgłaszali roszczeń do gruntu użytkowanego obecnie, jako droga gminna, jak i nie opłacali podatku gruntowego od tej działki. Reasumując organ wskazał, iż brak odpowiedniego udokumentowania przez skarżące tytułu własności do spornej działki, daje podstawę do uzasadnionych wątpliwości, co do wykazania w niniejszej sprawie interesu prawnego skarżących. Na rozprawie w dniu 20 czerwca 2013 roku działający w imieniu skarżących pełnomocnik złożył do akt sprawy pismo z dnia 19 czerwca 2013 roku, celem wykazania interesu prawnego skarżących wraz z kserokopią zawiadomienia o zmianie w ewidencji gruntów z dnia 24 stycznia 2012 roku, kserokopia księgi wieczystej nr [..] oraz mapą. W piśmie został zawarty wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z wniesionym przez skarżących powództwem o ustalenie prawa własności działki nr [..]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem rozpoznania jest uchwała Nr [..] Rady Miasta [..] podjęta w dniu [..] września 2003 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg na terenie [..] do kategorii dróg gminnych oraz pozbawienia niektórych dróg na terenie [..] kategorii dróg gminnych, w zakresie w jakim zaliczono do dróg gminnych ulicę F. (pozycja [..] Załącznika Nr [..] do uchwały Nr [..] Rady miasta [..] z dnia [..] września 2003 r.). W tym miejscu należy także wskazać, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż uchwała organu stanowiącego samorządu terytorialnego w przedmiocie ustalenia kategorii drogi publicznej podejmowana w trybie odpowiednich przepisów ustawy o drogach publicznych (art. 6 ust. 2, art. 6a ust. 2 i art. 7 ust. 2) stanowi akt prawa miejscowego (vide: wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r. II OSK 102/08, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 sierpnia 2008 r. III S.A./Gd 197/08). Nie ulega też wątpliwości, że w świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o drogach publicznych droga gminna stanowi drogę publiczną. W myśl art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. W tych okolicznościach zaliczenie do dróg gminnych, drogi która nie jest własnością gminy narusza art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wskazana w skardze uchwała, jako akt prawa miejscowego podlega zaskarżeniu na podstawie przepisów u.s.g. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 50 p.p.s.a., w myśl którego uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie zaś z przywołanym art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Ustalenie, czy wnoszące skargę mają interes prawny lub uprawnienie, które zostały naruszone zaskarżonym aktem, stanowi podstawę do dalszej kontroli sądu. Jednocześnie jednak musi zostać poprzedzone ustaleniem, czy złożona skarga spełnia wymogi formalne stawiane w przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. Analiza przedmiotowej skargi w tym zakresie uzasadnia stwierdzenie, iż spełnione zostały wszystkie wymogi formalne. Niewątpliwie bowiem, dotyczy aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej, została wniesiona w terminie i po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż o istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego, dający prawo wydania rozstrzygnięcia w danej sprawie. Interes prawny jest więc kategorią prawnomaterialną obejmującą uprawnienia i obowiązki oparte na prawie. O powodzeniu skargi przesądza zatem wykazanie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 614/07, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 334317; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/07, niepubl., dostępny Lex nr 497587). Interes prawny strony - skarżących powinien mieć podstawę w konkretnym przepisie prawa i dopiero jego naruszenie otwierałoby drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, czyli oceny czy naruszenie interesu prawnego strony nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem, w tym prawnie wymaganą procedurą (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, niepubl., dostępny Lex nr 437511). Nadto, dla stwierdzenia dopuszczalności skargi konkretnego, indywidualnego, podmiotu wymagane jest, aby ten interes był realny i aktualny. Wykazanie samej potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości na skutek wejścia w życie postanowień uchwały nie czyni skargi dopuszczalnej. W dacie złożenia skargi musi więc istnieć związek między sytuacją prawną wnoszących skargę, a zaskarżoną uchwałą, powodujący ograniczenie lub pozbawienie ich konkretnych uprawnień lub nałożenie obowiązków. Skarżące swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta [..] Nr [..] z dnia [..] września 2003 r. wywodzą z przysługującego im prawa własności do działki nr 36/1 o powierzchni 244 m2 stanowiącej fragment ulicy F. w W. oraz z treści art. 140 k.c. W ocenie Sądu skarżące nie wykazały w sposób należyty interesu prawnego uzasadniającego wystąpienie ze skargą o stwierdzenie nieważności ww. uchwały Rady [..]. Nie można bowiem uznać, że informacje zawarte w kserokopiach wypisów z Rejestru Gruntów z dnia [..] stycznia 2012 r. dotyczących działki nr [..] oraz wskazującego jako współwłaścicieli działki nr [..] skarżące, jak i przedstawionej Sądowi kserokopii księgi wieczystej nr [..] prowadzonej dla nieruchomości będącej własnością T. O. (poprzednika prawnego skarżących), a z której to nieruchomości, jak wynika z przywołanego wyżej wypisu, pochodzi działka o nr [..], w sposób niewątpliwy, potwierdzają istnienie prawa własności skarżących do działki nr [..], a w konsekwencji istnienie ich interesu prawnego w zaskarżeniu wskazanej w skardze uchwały. Skarżące nie przedstawiły bowiem dokumentu potwierdzającego istnienie tytułu własności działki nr [..] przysługującego im samym lub też T. O. (zmarłemu w dniu [..] września 2007 roku) w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Ze złożonej kserokopii postanowienia Sądu Rejonowego dla [..] II Wydziału Cywilnego z dnia [..] marca 2008 roku wydanego w sprawie [..] wynika następstwo prawne skarżących po T. O.. Brak jest jednak dowodu, na podstawie którego stwierdza się istnienie prawa własności nieruchomości. Treści zawarte w ewidencji gruntów mają charakter informacyjny. Zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 roku, Nr 38, poz.454) ewidencja obejmuje dane dotyczące właścicieli nieruchomości, przy czym zgodnie z § 12 ust. 1 tego Rozporządzenia prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2, do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie: 1)wpisów dokonanych w księgach wieczystych, 2)prawomocnych orzeczeń sądowych, 3)umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, 4) ostatecznych decyzji administracyjnych, 5)dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2. Tym samym istnienie prawa własności nie wynika z ewidencji, ale z dokumentów wymienionych w § 12 ust. 1 Rozporządzenia, które stanowią podstawę wpisów. Zauważyć jednocześnie wypada, iż Rada miasta [..] nie wykazała istnienia po jej stronie prawa własności do spornej działki. Nie można bowiem podzielić poglądu, iż gmina nabyła prawo własności do tej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 roku Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 roku, Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zgodnie z art. 73 ust. 1 tej ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 roku we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 roku stają się z mocy prawa własnością Skarby Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten dotyczy bowiem nieruchomości zajętych pod drogi przed 31 grudnia 1998 roku, podczas gdy zajęcie spornej nieruchomości pod drogę gminną nastąpiło na mocy uchwały z dnia [..] września 2003 roku. Wobec powyższych okoliczności, mimo braku wykazania przez Radę miasta [..] przysługującego gminie prawa własności do działki nr [..], brak jest też podstaw do stwierdzenia, iż prawo własności do tej działki przysługuje skarżącym. Zgodnie z wnioskiem skarżących zawartym w skardze Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadził dowód z dołączonych do skargi dokumentów. Zapadłym na rozprawie postanowieniem Sąd działając na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie uwzględnił wniosku o zawieszenie postępowania, albowiem zawieszenie postepowania na tej podstawie jest możliwe w przypadku gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministarcyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Tymczasem jak wynika z oświadczenia pełnomocnika skarżących pozew o ustalenie prawa własności spornej nieruchomości został nadany w dniu poprzedzającym rozprawę przed tutejszym Sądem. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, iż postępowanie sądowe z powodu którego postępowanie w niniejszej sprawie miałoby być zawieszone toczy się. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę, zgodnie z treścią wyroku.