VII SA/Wa 2825/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2012 r. sprawy ze skargi Gminy N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 55 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) udzielił M. Sp. z.o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na użytkowanie budynku restauracji M. wraz z układem drogowym z parkingami i infrastrukturą techniczną oraz pylonem reklamowym na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] we wsi W. , gmina N. Po rozpatrzeniu odwołania Gminy N. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa -umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w świetle obowiązujących przepisów stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest co do zasady wyłącznie inwestor, co wynika wprost z uregulowania zawartego w art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Organ zaznaczył, że stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku restauracji M. wraz z układem drogowym z parkingami i infrastrukturą techniczną oraz pylonem reklamowym na terenie działki nr ew. [...] przy [...] we wsi W., gm. N. jest wyłącznie M. Sp. z o.o. – inwestor obiektu i tylko ww. podmiot może być jego uczestnikiem. Nadmienił, że w niektórych przypadkach stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie mogą być również osoby trzecie, ale dotyczy to wyłącznie przypadków, gdy przed oddaniem obiektu do użytkowania prowadzone było postępowanie naprawcze. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że Gmina N. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. W związku z tym organ umorzył postępowanie odwoławcze. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła Gmina N . Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie przepisów tj: 1) art. 28 ust. 1, 36 a ust. 1 oraz art. 59 a ust. 1 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie ich treści, 2) art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego; poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegająca na przyjęciu, iż skarżącemu nie przysługiwała legitymacja do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], 3) art. 6, 7, 8, 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. –Kodeks postępowania administracyjnego poprzez wydanie rozstrzygnięcia w przypadku prowadzenia postępowania administracyjnego w oderwaniu od jego zasad. Z powyższych względów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Należy zwrócić uwagę, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98. orzekł, iż "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W uzasadnieniu tej uchwały NSA wyraził pogląd, iż "prawo do wnoszenia odwołań (art. 127-140 k.p.a.) jest rozwinięciem wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Cechy charakterystyczne systemu instancyjnego sprowadzić można, po pierwsze, do totalności, co oznacza, że każde rozstrzygnięcie może być skontrolowane; po drugie, do wnioskowości, czyli sytuacji, w której tylko wskutek inicjatywy uprawnionego podmiotu (strony lub osoby działającej na prawach strony) może zostać uruchomione postępowanie przed organem wyższej instancji; po trzecie, inicjatywa uprawnionego podmiotu, co należy stanowczo podkreślić, ma prowadzić do procesowego sposobu rozpoznania sprawy. Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 k.p.a." Pogląd ten podzielany przez sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę był wielokrotnie powtarzany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przytoczyć tu należy przede wszystkim wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. II OSK 942/2005 ONSAiWSA 2007/2 poz. 50 w którym orzeczono, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 49 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718), następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W tym miejscu należy stwierdzić, że w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie zakres stron postępowania zostaje ograniczony, bowiem art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, który stanowi wobec regulacji art. 28 k.p.a. lex specialis, stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Jednak ww. reguła ma zastosowanie w przypadku gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana po zakończeniu budowy, zrealizowanej w oparciu o pozostające w obrocie prawnym pozwolenie na budowę. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana w wyniku przeprowadzonego uprzednio postępowania legalizacyjnego (art. 50-51 Prawa budowlanego), a więc dotyczy budowy zrealizowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, to w takiej sytuacji nie ma zastosowania art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, lecz art. 28 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1574/07, publ. LexPolonica nr 2011987, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 911/05, teza publ. Prawo budowlane pod red. A. Glinieckiego, Wydanie 1, LexisNexis, Warszawa 2007, s. 354). W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z taką okolicznością, ponieważ przedmiotem kontroli organu nadzorczego była decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana po zrealizowaniu inwestycji w oparciu o pozostające w obrocie prawnym pozwolenie na budowę. Skarżąca Gmina N., niezależnie od podnoszonych zarzutów odwołania, nie mógł w niniejszej sprawie uzyskać przymiotu strony postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, ponieważ nie był on inwestorem obiektu. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że po dokonaniu takiego ustalenia, obowiązkiem organu odwoławczego było wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, bowiem ustawodawca uznał za zbędny udział właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości sąsiednich, znajdujących się w obszarze oddziaływania wznoszonego obiektu, w dalszym postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie legalnie wzniesionego obiektu. Zarzut naruszenia art. 59 ust. 7 prawa budowlanego zarówno przez jego wykładnię, jak i zastosowanie jest więc nieuzasadniony. Powyższe ustalenie czyni bezzasadnym podniesione w skardze zarzuty zwłaszcza dotyczące naruszenia art. 59 a ust 1, art. 36a ust 1 i 28 ust 1 Prawa budowlanego, a także art. 6,7,8,10 kpa, bowiem ocena merytoryczna decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy możliwa jest dopiero po pozytywnej weryfikacji podmiotu wnoszącego odwołanie. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną należało oddalić.