VII SA/Wa 2830/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska Sędziowie: sędzia WSA Waldemar Śledzik asesor WSA Nina Beczek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Starosty K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 września 2024 r. znak: DOR.521.65.2024.AMO w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 10 września 2024 r. znak: DOR.521.65.2024.AMO utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2024 r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i ocen prawnych organów orzekających w sprawie. W dniu 23 września 2021 r. do Starosty K. wpłynął wniosek M. S. o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania i eklektyczną na działce nr [...] w miejscowości P., gmina P.. Pismem z 7 lutego 2022 r. Starosta K. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę powyższego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Następnie postanowieniem z 7 lutego 2022 r. organ nałożył na pełnomocnika inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym, wyznaczając termin do dnia 18 marca 2022 r. Pismem z 17 marca 2022 r. inwestor zwrócił się o przedłużenie terminu do 31 marca 2022 r. Starosta postanowieniem z [...] marca 2022 r. wyznaczył nowy termin usunięcia nieprawidłowości w projekcie na dzień 31 marca 2022 r. Inwestor uzupełnił dokumentację 31 marca 2022 r. Postanowieniem z 7 kwietnia 2022 r. Starosta ponownie nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym w terminie do 6 maja 2022 r. Inwestor uzupełnił dokumentację 26 kwietnia 2022 r. Decyzją z [...] maja 2022 r. Starosta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi. Zawiadomieniem z 22 lipca 2024 r. Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przekroczenia terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, jednocześnie wyznaczając termin do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem. Następnie postanowieniem z 1 sierpnia 2024 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "Prawo budowlane", oraz art. 123 kpa: 1. stwierdził, że Starosta K. dopuścił się przekroczenia terminu załatwienia sprawy w związku z rozpatrzeniem wniosku o pozwolenie na budowę z 23 września 2021 r. o 76 dni, 2. wymierzył karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki, tj. 38.000 zł. Jak wyjaśnił Wojewoda [...], w systemie RWDZ prowadzonym przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego, w sprawie wykazane jest przekroczenie terminu jej załatwienia o 77 dni. Starosta K. jako przyczynę wydłużenia wskazał w punkcie K2: "Opóźnienie w procedowaniu przedmiotowego wniosku o pozwolenie na budowę nie jest spowodowane celowym działaniem organu administracji architektoniczno-budowlanej, ale obiektywnymi, niesprzyjającymi, utrzymującymi się długotrwale okolicznościami. Nie jest ono również skutkiem lekceważenia przez organ obowiązujących przepisów, czy braku świadomości ciążących na nim obowiązków, ale wynikiem m. in. bardzo intensywnego wzrostu ilości składanych wniosków o pozwolenie na budowę. Znaczny przyrost liczby wniosków przy jednoczesnym osłabieniu kadrowym spowodowały piętrzenie się liczby spraw oczekujących na rozpatrzenie, powodując tym samym zakłócenia płynności prowadzonych postępowań i opóźnienia w podejmowanych czynnościach administracyjnych. Reasumując, niedostosowana do liczby spraw obsada kadrowa nie pozwala na zorganizowanie pracy w sposób zapewniający terminową realizację zadań leżących w kompetencji tut. Organu.". Następnie Wojewoda wskazał, że w sprawie wniosek o pozwolenie na budowę wpłynął do Starostwa Powiatowego w K. 23 września 2021 r. Starosta K. pismem z 7 lutego 2022 r. wszczął postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja Starosty K. o udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana 2 maja 2022 r. Zdaniem Wojewody złożony przez inwestora wniosek był kompletny i nie zawierał braków formalnych. Oceniając natomiast działania podejmowane przez Starostę K., Wojewoda zauważył, że pierwszą czynność w sprawie było zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania, co nastąpiło dopiero w 137 dniu po wpływie wniosku do organu. Powyższe nie stanowi o respektowaniu przez Starostę K. ogólnej zasady szybkości postępowania administracyjnego. Termin 65 dni od wpływu wniosku w dniu 23 września 2021 r. upłynął w dniu 27 listopada 2021 r., tj. w sobotę. Całe postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę trwało 221 dni (od wpływu wniosku do wydania decyzji). Po odjęciu od tego okresu 65 dni (wynikających z art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego), 78 dni (tj. okres od 7 lutego 2022 r. do 26 kwietnia 2022 r.) w związku z nałożeniem obowiązku uzupełnienia projektu oraz 2 dni wynikające z przesunięcia terminu wypadającego w sobotę 27 listopada 2021 r. Wojewoda stwierdził, że w sprawie doszło do przekroczenia terminu o 76 dni (221-65-78-2=76). W związku z tym, że Starosta K. dopuścił się przekroczenia czasu na załatwienie wniosku o pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji o 76 dni, Wojewoda [...] wymierzył Staroście K. karę w wysokości 38.000 zł. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego od powyższego postanowienia przez Starostę K., zaskarżonym do Sądu postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...]. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, podnoszone przez Starostę K. kwestie dotyczące niekompletności pod względem formalnym wniosku, nie stanowią braku formalnego wniosku, o jakim mowa w art. 64 § 2 kpa, a za dzień wszczęcia postępowania należy przyjąć 23 września 2021 r., tj. dzień wpływu kompletnego pod względem formalnym wniosku o pozwolenie na budowę do organu. W nawiązaniu z kolei do zarzutu odwołania odnośnie nieuwzględnienia sytuacji związanej z pandemią koronawirusa, organ odwoławczy wyjaśnił, że wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów zgodnie z art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.) miało miejsce w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r., zaś wniosek o pozwolenie na budowę w analizowanej sprawie wpłynął 16 kwietnia 2021 r. Odnosząc się do kwestii dotyczącej analizy funkcjonowania systemu realizacji przez Starostę zadań, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że przy wymierzaniu kar za przekroczenie 65 dniowego terminu do wydania pozwolenia na budowę, nie może kierować się innymi przesłankami niż określone w art. 35 ust. 6 i 8 Prawa budowlanego. Podniesione przez Starostę K. kwestie związane z terminowością załatwiania spraw z uwzględnieniem zasobów kadrowych (liczba pracowników, etaty, nadgodziny, nabory pracowników) powinny podlegać odpowiedniej kontroli ze strony osoby nadzorującej pracę Starostwa. Organ powinien bowiem tak zorganizować przebieg postępowania, ażeby zakończyć je w przewidzianym ustawowym terminie, bez zwłoki. Problemy braków obsady urzędu stanowiącego aparat pomocniczy organu rozpatrującego daną sprawę nie stanowią przesłanki "przyczyn niezależnych od organu". Ponieważ Starosta K. pierwszą czynność, jaką podjął dopiero w 137 dniu po wpływie wniosku do organu, to nie można przyjąć, że respektował zasadę szybkości postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie postępowanie trwało 221 dni, a po odjęciu od tego okresu 65 dni, 78 dni na uzupełnienie projektu budowlanego oraz 2 dni wynikających z przesunięcia terminu wypadającego w sobotę, doszło do 76-dniowego przekroczenia terminu, co skutkowało wymierzeniem kary pieniężnej w wysokości 38.000 zł. Postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stało się przedmiotem skargi wniesionej przez Starostę K. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść skarżącego; II. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię, ewentualnie jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przewidziany tym przepisem termin liczony winien być od daty złożenia wadliwego wniosku, a nie od daty jego uzupełnienia, a w konsekwencji ustalenie zwłoki w wydaniu decyzji Starosty K. z 2 maja 2022 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, w wymiarze uwzględniającym okres pomiędzy złożeniem wadliwego wniosku a jego uzupełnieniem; 2. art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Starosta K. dopuścił się zwłoki w wydaniu decyzji z 2 maja 2022 r. w wymiarze 76 dni, podczas gdy wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie nastąpiło z opóźnieniem, a zatem z przyczyn niezależnych od Starosty K.; 3. art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy związane z funkcjonowaniem urzędu w sytuacji wzmożonej ilości składanych wniosków o pozwolenie na budowę oraz problemami kadrowymi nie stanowiły okoliczności niezależnych od organu i w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na uznaniu za prawidłowe wliczenie do terminu, w jakim wydana została przez Starostę K. decyzja z [...] maja 2022 r., okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od Starosty K., - co w konsekwencji skutkowało oddaleniem zażalenia Starosty K. na postanowienie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2024 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 38.000 zł, które winno zostać uwzględnione. Podnosząc powyższe zarzuty, rozwinięte w uzasadnieniu skargi, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały wydane bez naruszenia przepisów prawa materialnego i po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego bez naruszenia zasad tego postępowania i norm proceduralnych. Sąd nie stwierdził, aby w kontrolowanym postępowaniu dopuszczono się uchybień wskazanych w skardze, jak również innych naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego, które Sąd ma obowiązek uwzględnić z urzędu, nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.). Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów w rozpoznawanej sprawie, stanowił art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym w przypadku, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji - organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Zgodnie natomiast z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Nałożony w przytoczonym przepisie obowiązek wydania w 65-dniowym terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Nadto, określenie ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć w przedmiocie pozwolenia na budowę, ma stanowić gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym czasie. Zatem, wniosek złożony w tym przedmiocie powinien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika: z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnych działań organu powodujących przewlekłość postępowania lub stanu całkowitej bezczynności organu. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej, pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Do takich przypadków odnosi się art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Przy czym, do czynności, o jakich mowa w tym przepisie, nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 kpa), zawiadomienie tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4 kpa, art. 79 § 2 kpa, art. 81 kpa) ani też czynności związanych z ustaleniem stron postępowania (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r., II OSK 1765/10). Są to bowiem czynności konieczne do dopełnienia w każdym postępowaniu administracyjnym i mieszczą się one w maksymalnym czasie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego wyznaczonym na 65 dni. Okres niezawinionej zwłoki, który należy odliczyć od ustawowego terminu załatwienia wniosku o pozwolenie na budowę, stanowi natomiast czas od dnia nałożenia obowiązku uzupełnienia jego braków na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, do momentu upływu wyznaczonego terminu na ich uzupełnienie albo wcześniejszego ich uzupełnienia. Wskazana regulacja prawna dotycząca nałożenia kary finansowej za nieterminowe wydanie decyzji ma charakter kompletny. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że organ II instancji dokonał prawidłowej oceny oraz słusznie orzekł o konieczności zastosowania w sprawie art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego z uwagi na przekroczenie terminu załatwienia sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, organy zasadnie określiły początek biegu terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, na dzień 23 września 2021 r., kiedy to wpłynął do Starosty K. wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę. Prawidłowo też ustalono, że wniosek inwestora nie był obarczony brakami formalnymi, uniemożliwiającymi wszczęcie postępowania w sprawie. Wskazywane przez Starostę braki nie były brakami podania (wniosku o pozwolenie na budowę), ale brakami projektu budowlanego. Braki te nie powodowały prawnej bezskuteczności wniosku, skutkującej pozostawieniem podania bez rozpoznania, jak ma to miejsce w przypadku art. 64 § 2 kpa, ale nałożeniem w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości z określeniem terminu ich usunięcia, na co zresztą wskazywał sam Starosta K. w postanowieniach z 7 lutego 2022 r. i z 23 marca 2022 r. Konieczność uzupełnienia stwierdzonych braków projektu budowlanego nie ma jednak wpływu na samo wszczęcie postępowania, natomiast okres tego uzupełnienia nie jest wliczany do 65-dniowego terminu na wydanie decyzji w sprawie. Mając na względzie treść art. 61 § 3 i art. 64 § 2 kpa prawidłowo przyjęto, że termin 65 dni na rozpoznanie wniosku rozpoczął bieg od dnia jego złożenia. Sąd podzielił ustalenia organów, zgodnie z którymi okres rozpatrywania wniosku przez Starostę K. wyniósł 221 dni, a zwłoka w jego terminowym rozpoznaniu, po odliczeniu 65 dniowego terminu na rozpoznanie wniosku oraz okresu uzupełnienia braków materialnych przez wnioskodawcę 78 dni i z uwzględnieniem soboty i niedzieli, wyniosła 76 dni. W niniejszej sprawie organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że nie nastąpiły żadne pozytywne przesłanki wyłączające bądź ograniczające odpowiedzialność organu za niewydanie w terminie decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że w związku z rozprzestrzenianiem się na terytorium Rzeczypospolitej Polski zakażeń i choroby COVID-19, na mocy ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568), która weszła w życie 31 marca 2020 r., dokonano wstrzymania rozpoczęcia oraz zawieszenia biegu wskazanych w art. 15zzr i art. 15zzs ustawy z dnia 20 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) terminów prawnoadministracyjnych (zarówno materialnych - art. 15zzr ust. 1, jak i proceduralnych - art. 15zzs ust. 1) na - pierwotnie - okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie z art. 15zzs ust. 10 ppkt 2 organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Przepisy art. 15zzr i art. 15zzs ustawy z dnia 20 marca 2020 r. zostały uchylone na mocy ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. W myśl art. 15zzt przepisów statuujących wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów nie stosowało się do terminów związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 oraz wywołanych nią sytuacji kryzysowych. Ocena spełnienia tych przesłanek wyłączających wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu wskazanych w art. 15zzr ust. 1 i art. 15zzs ust. 1 ww. ustawy z dnia 20 marca 2020 r. terminów, miała wynikać z każdorazowej oceny charakteru danej sprawy oraz biegnących w związku z tą sprawą terminów, tj. czy rzeczywiście są one (lub były) związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 oraz wywołanych nimi sytuacjami kryzysowymi. Stan epidemii w związku z zakażeniem COVID-19 wprowadzono rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii i obowiązywał w okresie od 20 marca 2020 r. do odwołania. W myśl ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, wskazane w art. 15zzr ust. 1 i art. 15zzs ust. 1 ww. ustawy z 20 marca 2020 r. terminy biegnące w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 31 marca 2020 r., tj. 31 marca 2020 r., uległy zawieszeniu od 31 marca 2020 r., natomiast te z tych terminów, które miałyby rozpocząć swój bieg po 31 marca 2020 r., biegu tego nie rozpoczęły. Przepisy statuujące zawieszenie oraz wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów zostały ostatecznie uchylone jeszcze przed odwołaniem stanu epidemii. Powyższe nastąpiło na mocy ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. W konsekwencji wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów zgodnie z art. 15zzs ustawy z dnia 20 marca 2020 r. miało miejsce w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. Natomiast wniosek o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę został złożony 23 września 2021 r., tak więc Starosta K. nie mógł skutecznie powołać się na opisane wyżej regulacje jako usprawiedliwienie dla zwłoki w wydaniu decyzji. Za uwzględnieniem skargi nie mógł przemawiać również zarzut dotyczący pominięcia przywołanych w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego przyczyn niezależnych od organu. Przywoływane przez Starostę K. i obszernie zaprezentowane okoliczności związane z utrudnionym funkcjonowaniem Starostwa w sytuacji zwiększonej liczby wniosków, przy jednoczesnych problemach kadrowych, wywołanych m.in. przez epidemię COVID-19, będąc przyczynami pozaprawnymi, nie mogą być brane pod uwagę jako argumenty przesądzające o niezgodności z prawem postanowień organów. Jak wskazuje się w orzecznictwie, przyczyny od organu niezależne to takie, które są zdarzeniami zewnętrznymi, a przykładami takich zdarzeń są działania sił przyrody, czy innych organów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Od obowiązków stanowiących kompetencję organu nie zwalniają trudności obiektywne, jak brak etatów, duża ilość wpływających do organu spraw (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2018 r., I OSK 2525/16). Problemy organizacyjne organu wynikające z obciążenia liczbą spraw czy braków kadrowych są obrazem niedowładu organizacyjnego organu i nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (por. wyroki NSA z dnia 8 grudnia 1999 r., I SAB 155/99; z dnia 17 lipca 2018 r., I OSK 2542/16 i z dnia 1 października 2021 r., II OSK 1530/21). Co prawda powołane wyroki dotyczą spraw, w których przedmiotem kontroli sądu była bezczynność czy przewlekłość organu, jednak skoro art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego jest odwzorowaniem art. 35 § 5 kpa, w którym również jest mowa o przyczynach niezależnych od organu, stanowiska wyrażone w orzecznictwie mogą stanowić wskazówkę interpretacyjną rozumienia tego pojęcia. Zarówno bowiem w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, jak i w art. 35 § 5 kpa ustawodawca zakreślił maksymalny termin na załatwienie sprawy, oczywiście z pewnymi wyjątkami, których nie można interpretować rozszerzająco. Są to przepisy gwarancyjne dla strony, która ma prawo oczekiwać, że w ustawowo określonym terminie jej sprawa zostanie rozstrzygnięta. Przepis przewidujący nałożenie na organ kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę ma na celu ochronę interesu inwestora, polegającego na niezwłocznym zrealizowaniu roszczenia przysługującego mu zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego. Sąd na podstawie danych przedstawionych w skardze, a także danych podniesionych w zażaleniu dostrzega zwiększenie liczby wpływających spraw, dostrzega również, że Starosta podejmował kroki mające na celu uzupełnienie, czy zwiększenie obsady pracowniczej, jednak braki w obsadzie kadrowej, jak już wyżej wskazano nie mogą zostać potraktowane jako obiektywne trudności wyłączające odpowiedzialność organu za niewydanie w terminie 65 dni decyzji o pozwoleniu na budowę. Także kondycja finansowa, czy wysokość łącznie nałożonych kar nie stanowią przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary w opisanym trybie. Stwierdzenie uchybienia terminu w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, po ustaleniu, że nie zachodzą przesłanki, które usprawiedliwiałyby opóźnienie organu w wydaniu tej decyzji, obliguje wojewodę do nałożenia kary zgodnie z art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. W tym przepisie nie ma żadnej uznaniowości. Wypada również zauważyć, że organy słusznie w niniejszej sprawie nie zastosowały art. 189e kpa, w myśl którego w przypadku gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2009 r., II OSK 571/08, że przepis określający organowi administracji architektoniczno-budowlanej 65-dniowy termin do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, a w przypadku jego przekroczenia, przewidujący wymierzenie temu organowi, w drodze postanowienia, kary pieniężnej za każdy dzień zwłoki, jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to przepis prawa materialnego ustanawiający odrębny typ postępowania, w którym uczestnikami są wyłącznie organy administracji publicznej, nie zaś strony postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, które jest postępowaniem w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa. Reasumując, przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego ma charakter dyscyplinujący, jest skierowany do organu architektoniczno-budowlanego i nie może mieć do niego zastosowania art. 189e kpa. Przy wymierzeniu kar za przekroczenie 65 dniowego terminu do wydania pozwolenia na budowę, organ nie może kierować się innymi przesłankami niż określone w art. 35 ust. 6 i ust. 8 Prawa budowlanego. Sąd nie podzielił ponadto postawionych w skardze zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść skarżącego. Jak już wyżej wyjaśniono, orzekające organy poczyniły wszelkie ustalenia niezbędne do zastosowania art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. W sprawie nie ujawniły się jakiekolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego albo stanu prawnego, które w świetle Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadniałyby wydanie rozstrzygnięcia bardziej korzystnego dla skarżącego. Niezależnie od podniesionych zarzutów, Sąd również nie dopatrzył się innych uchybień, które mogłyby skutkować uchyleniem postanowienia, dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 tej ustawy. Jednocześnie Sąd wskazuje, że powołane orzeczenia w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).