VII SA/Wa 2834/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi P. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], którą zreformowano w zakresie wyznaczonego terminu, a w pozostałym zakresie utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] nakładającą na P. D., jako inwestora robót budowlanych związanych z budową budynku hotelu na posesji przy ul. [...] w W. - w zakresie robót wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę - obowiązek sporządzenia i przedstawienia 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania z którego wynika, że po wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. P. D. pismem z dnia 25 lipca 2013 r. wniósł o stwierdzenie jej nieważności, a następnie w dniu 5 listopada 2013 r. wpłynęło złożone w terminie odwołanie P. D. również od decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. Z uwagi na zbieg postępowania odwoławczego i nieważnościowego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwiesił postępowanie nieważnościowe, a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania P. D., uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r. w zakresie określającym termin wykonania nałożonego obowiązku i ustalił nowy termin jego wykonania do dnia 30 kwietnia 2014 r., w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Na powyższe rozstrzygnięcie P. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W związku z ustąpieniem przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął zawieszone postępowanie i decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Następnie po rozpatrzeniu wniosku P. D. zawartego w piśmie z dnia 28 kwietnia 2014 r., o zmianę na podstawie art. 154 § 1 kpa decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] odmówił zmiany swojej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. Po rozpoznaniu odwołania P. D. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2014 r., znak [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z dnia [...] lipca 2014 r. Po rozpatrzeniu kolejnego wniosku P. D. (pismo z dnia 21 listopada 2014 r.) o zmianę na podstawie art. 154 § 1 kpa ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. W związku z kolejnym wnioskiem P. D. z dnia 12 marca 2015 r. o zmianę ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., który nie zawierał podstawy prawnej żądania, a także mając na uwadze, że już dwukrotnie toczyło się postępowanie o zmianę w trybie art. 154 kpa, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, iż podanie złożono na podstawie art. 155 kpa i pismem z dnia 4 maja 2015 r. poinformował o wszczęciu postępowania. Pismem z dnia 12 czerwca 2015 r. P. D. doprecyzował swoje żądanie z dnia 12 marca 2015 r. o zmianę decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., wskazując, że jego podstawą jest art. 154 kpa, a nie art. 155, jak przyjął organ. W konsekwencji decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...]. Po analizie złożonego podania o zmianę w trybie art. 154 kpa decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], organ stwierdził, że w kwestii zmiany przedmiotowej decyzji na podstawie art. 154 kpa wypowiedział się już ostateczną decyzją z dnia [...] października 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Zatem ponowne rozstrzygnięcie co do możliwości zmiany tej samej decyzji, jest niedopuszczalne, a w przypadku rozpoznania decyzja taka byłaby obarczona wadą z art. 156 § 3 kpa. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia P. D., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wniosek o zmianę decyzji z dna [...] grudnia 2013 r. w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku, był już przedmiotem merytorycznego rozpoznania, więc w efekcie wniesienia kolejnego wniosku, niemożliwe jest ponowne podjęcie działań w tym samym zakresie, ponieważ skutkowałby to wydaniem decyzji obarczonej wadą, o której mowa w art. 156 § 3 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. wniósł P. D. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, skarżący zarzucił organowi: - rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to przepisów art. 7 kpa, art. 9 kpa w zw. z art. 154 kpa i art. 155 kpa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na rażącym naruszeniu zasady prawidłowego informowania stron o przysługujących jej uprawnieniach oraz zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli, z uwagi na to, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaniechał zmiany decyzji numer [...] na podstawie przepisów art. 154 kpa, - rażące naruszenie art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa, art. 107 § 3 kpa oraz art. 61a § 1 kpa, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające w szczególności na utrzymaniu w mocy postanowienia nr [...], podczas gdy w sprawie zaistniały nowe okoliczności i na podstawie art. 154 § 1 kpa istnieją podstawy dla zmiany decyzji, albowiem skarżący dostarczył do organu wymagane cztery egzemplarze projektu budowlanego zamiennego wraz z wymaganymi dokumentami, - rażące naruszenie art. 154 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 kpa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegającej na błędnym przyjęciu, że w niniejszej sprawie brak podstaw dla zmiany decyzji, podczas gdy przesłanką uzasadniającą zmianę jest nowy stan faktyczny, który nie był dotychczas przedmiotem rozpoznania przez organy, tj. wykonanie nałożonego na skarżącego obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skoro uległ zmianie stan faktyczny sprawy z uwagi na przedłożenie zamiennej dokumentacji projektowej, to organ II instancji bezzasadnie utrzymał w mocy odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego, tym samym uchyla się od rozpoznania sprawy, która jeszcze nie była przedmiotem oceny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje wyłącznie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Podstawę prawną odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany, w trybie art. 154 § 1 kpa terminu określonego w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. stanowił art. 61a § 1 kpa, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ odmawia wszczęcia postępowania w drodze postanowienia. Z treści art. 61a § 1 kpa wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (występuje np. w interesie innej osoby, czy w interesie społeczności lokalnej, nie mając uprawnień do reprezentowania tych podmiotów). Natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 kpa jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpoznania żądania w trybie administracyjnym. Inną uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 61a § 1 kpa, jest ponowne żądanie wszczęcia postępowania w sprawie już raz rozstrzygniętej. Nie budzi, bowiem żadnych wątpliwości tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie teza, że ta sama sprawa administracyjna nie może być rozstrzygana kilka razy. Podkreślić należy, że wypływająca z art. 16 § 1 kpa zasada trwałości decyzji administracyjnych w swoim formalnym aspekcie wyraża się w tym, że ostateczne decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Zasada trwałości decyzji administracyjnej powinna skutkować honorowaniem stanu prawnego wynikającego z ostatecznej decyzji. Oznacza to, że ani sąd, ani organ administracyjny nie są uprawnieni do jej kwestionowania, w szczególności pod względem jej merytorycznej zasadności i są nią związani dopóki ostateczna decyzja rozstrzygająca określoną kwestię pozostaje w obrocie prawnym. Jej adresaci mają prawo oczekiwać, że decyzja ponownie rozstrzygająca tę sprawę, co do jej istoty nigdy nie zapadnie. Zasada ta zapewniająca stabilizację i pewność obrotu prawnego została zabezpieczona sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 kpa) – tzw. res iudicata, przed ponownym rozstrzygnięciem tożsamej sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt III SA 103/97 z glosą B. Adamiak, OSP z 1999 r., z. 1, poz. 19, z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1895/10, Lex nr 114925; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 13. Warszawa 2014 r., str. 93; M. Jaśkowska i A. Wróbel. Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Lex/el). Dla stwierdzenia, że nastąpiło – bądź w wyniku wszczęcia postępowania i rozpoznania sprawy może nastąpić naruszenie res iudicata, istotne znaczenie ma istnienie tożsamości obu spraw. Zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że na tożsamość sprawy administracyjnej składa się tożsamość podmiotowa i przedmiotowa. Tożsamość podmiotowa ma miejsce, gdy w sprawie występują te same strony (sprawa dotyczy tych samych podmiotów). Zaś tożsamość przedmiotowa występuje, gdy tożsama jest podstawa prawna, stan faktyczny oraz prawa i obowiązki stron, które z nich wynikają. W odniesieniu do tożsamości stanu faktycznego podkreślić należy, że musi on być brany pod uwagę wyłącznie w odniesieniu do faktów prawotwórczych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 783/08; z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 931/09; z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1895/10 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 8, Warszawa 2006 r., s. 747-748; R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 2, Warszawa 2015 r., komentarz do art. 156, Legalis/el.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że skarżący już kilkukrotnie występował do organu z wnioskiem o zmianę decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. Powyższe ustalenie może prowadzić tylko do jednego wniosku, że mamy do czynienia z tożsamością podmiotową i taki wniosek słusznie organ wyciągnął. Dla prawidłowego zastosowania art. 61a § 1 kpa wymagane jest, co zostało wskazane powyżej, ustalenie również tożsamości przedmiotowej. W tym miejscu należy wskazać, że kilkukrotne występowanie skarżącego z wnioskiem o zmianę powoduje konieczność sprawdzenia, czy wskazywane we wnioskach podstawy zmiany, a także zakres tej zmiany są tożsame z tymi powołanymi we wniosku z dnia 12 marca 2015 r. sprecyzowanym pismem z dnia 12 czerwca 2015 r., a więc wniosku, który zainicjował obecnie kontrolowane postępowanie. Chronologicznie pierwsze z postępowań o zmianę zostało wszczęte na podstawie wniosku z dnia 28 kwietnia 2014 r. i zakończyło się decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], którą następnie utrzymał w mocy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2014 r., znak [...]. Z wniosku tego wynika, że podstawę żądania zmiany stanowił art. 154 kpa, zaś zmiana miała dotyczyć wydłużenia terminu na wykonanie nałożonego obowiązku. Kolejny wniosek z dnia 21 listopada 2014 r. również jako podstawę zmiany wskazywał art. 154 § 1 kpa i jego celem było wydłużenie terminu na wykonanie nałożonego obowiązku. Zatem wniosek ten pokrywał się z wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2014 r., więc [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Kolejny wniosek o zmianę został wniesiony pismem z dnia 12 marca 2015 r., następnie sprecyzowany pismem z dnia 12 czerwca 2015 r. Z pism tych wynika, że zmiana ma polegać na przesunięciu terminu do wykonania nałożonych obowiązków, zaś podstawą wniosku jest art. 154 § 1 kpa. Porównanie wskazanych przez skarżącego podstaw zmiany zawartych we wniosku z dnia 28 kwietnia 2014 r. i podstaw wskazanych we wniosku inicjującym obecnie kontrolowane postępowanie prowadzi do wniosku, że są one identyczne. Oznacza to, że doszło do tożsamości stanów faktycznych, a zatem skoro na skutek powołania tych samych podstaw już wcześniej organ orzekał, to nie jest możliwe ponowne ich rozpatrywanie. Oznacza to, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zastosował art. 61a § 1 kpa i odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. Odnosząc się do zarzutów skargi, należy wskazać, że organy w niniejszej sprawie nie naruszyły przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.