VII SA/Wa 2837/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2015 r. sprawy ze skarg J. Ł.-H. i M. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. Ł.-H. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych oraz na rzecz skarżącej M. Ł. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] z dnia [...] maja 2011 roku zn: [...], którą zatwierdzono projekt budowlany zamienny dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno- uslugowego wykonanego na działkach nr ewid. [...],[...],[...] położonych w M. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. na podstawie art 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 1 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst z 2013, Dz.U. poz. 267 ze zm.) dalej k.p.a. oraz art. 80 ust. 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (jednolity tekst z Dz. U. z 2013, poz. 1409 ze zm.) dalej Prawo budowlane, stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] z dnia [...] maja 2011 roku zn: [...]. Po rozpatrzeniu odwołań, M. Ł. oraz J. Ł. – H., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2014 r. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r., Nr [...], znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...].05.2011 r., Nr [...], znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalno - usługowego. Powyższe decyzje zapadły w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych na działkach nr ewid. [...],[...],[...] położonych w M. W dniu 5 maja 2011 roku zostały złożone cztery egzemplarze projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku. W dniu [...] maja 2011 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wydał weryfikowaną decyzję, którą - na podstawie art. 51 ust. 4 prawa budowlanego - zatwierdził projekt budowlany zamienny dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego wykonanego na działkach nr ewid. [...], [...],[...] położonych w M. inwestor M. Ł. i J. Ł. H. (kategoria obiektu I, XVII) (...) "oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego . W uzasadnieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego opisał przebieg dotychczasowego postępowania i wskazał, że po dokonaniu sprawdzenia przedłożonego kompletnego projektu budowlanego zamiennego, którego zakres opracowania jest relewantny do dokonanego odstępstwa, organ stwierdził, iż spełnia on wymogi o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa Budowlanego. Z akt sprawy wynika, że oparł się na opinii Wójta Gminy P. z dnia [...] lutego 2011 r. (zn: [...]), w której wskazano - odnosząc się do pisma M. Ł. i J. Ł. - że "budynek mieszka In o-usługowy zlokalizowany na działce nr ewid. [...] położonej w M., leży w terenie oznaczonym symbolem J 27 MR MNj przeznaczonym pod teren zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem jednorodzinnej (Plan Przestrzennego Zagospodarowania Gminy T. zatwierdzony Uchwałą Rady Narodowej Miasta Z. i Gminy T. z dnia [...] lipca 1986r.) Wobec powyższego należy stwierdzić, iż zrealizowany budynek jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w latach 1986-1999. W opinii tej stwierdzono zgodność zreafizowanego obiektu z planem zagospodarowania obowiązującym w chwili wydania pozwolenia na budowę (...) Stwierdzając nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkałno-usługowego wykonanego na działkach nr ewid. [...],[...],[...] położonych w M. , Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził że Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę, którym był Plan Przestrzennego Zagospodarowania Gminy T. zatwierdzony Uchwałą Rady Narodowej Miasta Z. i Gminy T. z dnia [...] lipca 1986r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - wskazując wyrok NSA z dnia z dnia 23 kwietnia 2013 r., II OSK 1420/12, LEX nr 1337300) stwierdził, że "Sam fakt złożenia projektu zamiennego nie legalizuje wykonanych z odstępstwami od pozwolenia na budowę robót budowlanych. Dopiero treść tego projektu wyznacza dalsze postępowanie organu nadzoru budowlanego. Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także w sposób zapewniający doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Natomiast obowiązkiem organu jest sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie objętym regulacją art. 35 ust. 1 p.b. mającym zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., a więc zwłaszcza w zakresie zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy. " Wskazał ponadto, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego może być wydania jedynie w sytuacji stwierdzenia przez organ, po zbadaniu stanu faktycznego i prawnego, że przedłożony projekt zamienny zgodny jest z przepisami prawa - w tym z przepisami prawa o planowaniu przestrzennym (jak podkreśla jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych, Tymczasem wydając weryfikowaną decyzję, organ I instancji powyższych okoliczności nie zbadał. Wskazał, że weryfikowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na okoliczność, którą było niedopełnienie ciążącego na organie nadzoru budowlanego z mocy art. 51 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego tj obowiązku ustalenia zgodności projektu budowlanego zamiennego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślił, że w aktach sprawy zakończonej wydaniem weryfikowanej decyzji znajduje się odpowiedni fragment opisywanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (projekt budowlany zamienny przedłożony przez inwestora zawiera wypis z tekstu Planu Przestrzennego Zagospodarowania Gminy T. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta Z. i Gminy T.). Z powyższego dokumentu wynika w sposób jednoznaczny, że na terenie oznaczonym symbolem J 27 MR Mn przewidziana jest zabudowa zagrodowa z dopuszczeniem jednorodzinnej, przy czym "dla nowych obiektów zaleca się wysokość nieprzekraczającą 1,5 kondygnacji" , natomiast w protokole z przeprowadzonych przez PINB czynności kontrolnych znajduje się zapis, że objęty postępowaniem obiekt budowlany ma 5 kondygnacji; również z przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany znacznie przekracza wysokość 1,5 kondygnacji; nie jest on również obiektem zabudowy zagrodowej ani jednorodzinnej. Tym samym, zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego, który w sposób oczywisty był niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, stanowi w ocenie [...]WINB rażące naruszenie wskazanych powyżej przepisów prawa budowlanego. Odnosząc się do opisywanej powyżej okoliczności braku ustalenia przez organ I instancji zgodności projektu budowlanego zamiennego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził że co prawda z brzmienia przepisu art. 51 prawa budowlanego nie wynika w oczywisty i jednoznaczny sposób, że niedopuszczalne jest doprowadzenie w tym trybie obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę do stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę (a więc stanu prawnego, który stanowił podstawę do wydania pozwolenia na budowę dla danej inwestycji) to wątpliwości budzi fakt badania zgodności przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji - od warunków którego to pozwolenia dokonano istotnych odstępstw. Ponadto wskazał, że w uzasadnieniu weryfikowanej decyzji nie odniesiono się w żaden sposób do podstaw uznania, że przedstawiony przez inwestora projekt budowlany zamienny zgodny jest z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; organ i instancji w sposób skrótowy wskazał jedynie, że po dokonaniu sprawdzenia przedłożonego kompletnego projektu budowlanego zamiennego, którego zakres opracowania jest relewantny do dokonanego odstępstwa, tutejszy organ stwierdził, iż spełnia on wymogi o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa Budowlanego. Z uwagi na powyższe uznać należy, że brak dokonania przez organ I instancji ustaleń w celu wykazania tak podstawowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności stanowi rażące naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził również analizę pod kątem zapisów obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy P. nr [...] z dnia [...] lutego 2013, Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...].03.2013, poz. [...]) stwierdzając że zatwierdzony weryfikowaną decyzją projekt budowlany zamienny jest w sposób niebudzący wątpliwości sprzeczny z zapisami tegoż planu. Zgodnie z w/w planem miejscowym, będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany znajduje się na terenie oznaczonym jako 12MU2 (teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej), na którym to terenie m.in. maksymalny rzut budynku nie może przekroczyć 250m2 (§ 26 ust. 5 pkt 2); maksymalna szerokość traktu budynku dla budynków mieszkaniowo- usługowych, usługowych i pensjonatowych nie może być większa niż - 9m (§ 26 ust. 5 pkt 3); maksymalna długość elewacji budynku lub zespołu połączonych budynków, mierzona w obrysie ścian zewnętrznych parteru, nie może być większa niż 25 m (§ 26 ust. 5 pkt 4 lit. a); maksymalna ilość kondygnacji dla budynków mieszkaniowych, mieszkaniowo- usługowych, usługowych, pensjonatowych: 3 kondygnacje nad terenem, przy czym dopuszcza się realizację maksymalnie 2 kondygnacji w dachu (§ 26 ust. 5 pkt 5 lit. a). Tymczasem w zatwierdzonym weryfikowaną decyzją projekcie budowlanym zamiennym określono, że powierzchnia zabudowy przedmiotowego obiektu wynosi 526,70 m2, długość budynku - 44,41 m, szerokość budynku - 14,00; 15,70m, zaś ilość kondygnacji - 5. Niezależnie od powyższego organ podkreślił, że również w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi M. w Gminie P., uchwalonym przez Radę Gminy P. w dniu [...] grudnia 1998 roku (uchwała nr [...]), który obowiązywał w dacie wydania weryfikowanej decyzji z dnia [...] maja 2011 roku, niedopuszczalna była budowa budynków mieszkalnych, mieszkalno-usługowych usługowych i pensjonatowych o parametrach obiektu objętego niniejszym postępowaniem (przykładowo, zawarty w rozdziale II planu § 6 ust. 2 pkt 7 lit a stanowił, że wymiar krótszego boku budynków mieszkalnych nie powinien przekraczać 8m, a budynków usługowych i pensjonatowych 9m, lit. c - liczba kondygnacji nie powinna przekraczać jednej kondygnacji naziemnej; w kubaturze dachu można wbudować nie więcej niż dwie kondygnacje użytkowe). Tym samym, weryfikowana decyzja z dnia [...] maja 2011 roku wywołała w ocenie [...]WINB społeczne skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności; zatwierdziła bowiem projekt budowlany zamienny dla obiektu budowlanego, którego wymiary w sposób znaczący wykraczały poza parametry dopuszczone wszystkimi trzema kolejno obowiązującymi na danym terenie planami zagospodarowania przestrzennego. Wszystko powyższe uzasadniało stwierdzenie nieważności weryfikowanej decyzji ze wskazanych powyżej przyczyn - a zatem jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazuje przy tym, że podziela prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym "Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. " (wyrok NSA z dnia 07.10.2011, II OSK 1522/10, LEX nr 965193). W ocenie [...]WINB, za takie należy uznać skutki wywołane przez weryfikowaną decyzję. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że z uwagi na fakt wystąpienia sprzeczności pomiędzy w/w pismem Wójta Gminy P. z dnia [...].02.2011 r. oraz zawartym w projekcie budowlanym zamiennym wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ powiatowy przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny powinien zbadać zgodność projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał też, że organ powiatowy wydając na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego decyzję z dnia [...].05.2011 r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny, nie odniósł się do kwestii zgodności projektu z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazał jedynie, że "po dokonaniu sprawdzenia przedłożonego kompletnego projektu budowlanego zamiennego, którego zakres opracowania jest relewantny do dokonanego odstępstwa, tutejszy organ stwierdził, iż spełnia on wymogi, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego". W świetle powyższego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zaskarżoną decyzją z dnia [...].07.2014 r. [...] WINB zasadnie stwierdził nieważność decyzji PINB w Z. z dnia [...] maja 2011 r. , jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, w związku z art. 7 i 77 Kpa), a tym samym wypełniającej pozytywną przesłankę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Decyzję zaskarżyli J. Ł.-H. i M. Ł. zarzucam jej rażące naruszenie: przepisów postępowania, które mają istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 7, 8, 11, 77, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego tekst jednolity ( Dz. U. 2013.261 z późn. zm.) poprzez zaniechanie dokonania rzetelnych i jednoznacznych ustaleń w niniejszej sprawie, naruszenie obowiązującego prawa, nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz wyciągnięcie z materiału dowodowego wniosków z niego nie wynikających, 2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, oraz poprzez niewłaściwe zastosowania tego przepisu, 3. art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przepisów prawa materialnego, a to: a) § 6 ust. 2 pkt. 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi M., przyjęty uchwałą nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] grudnia 1998 roku poprzez błędną jego interpretację. b) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa M., uchwała nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] lutego 2013 roku poprzez błędne jego zastosowanie. Skarżący podnieśli, iż sprawa, której dotyczy postępowanie obejmuje okres, w którym obowiązywały, aż trzy miejscowe piany zagospodarowania przestrzennego. Decyzja, której nieważność stwierdził organ oznaczona została numerem [...] i wydana w dniu [...] maja 2011 roku, czyli w okresie kiedy obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi M., przyjęty uchwałą nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] grudnia 1998 roku. Organy obu instancji (działające w procesie wzruszenia decyzji organu powiatowego) potwierdziły, iż parametry zapisane w planie przywołane wyżej zostały naruszone, ale w istocie zbyt pochopnie, a precyzując, organ pierwszej instancji, a za nim i drugiej nie wyjaśniły tego aspektu sprawy w sposób wyczerpujący. Zapis bowiem miejscowego planu z 1998 roku co do pierwszej przesłanki stanowi, iż rzut nowych i rozbudowywanych budynków może być złożony z prostokątów o określonych proporcjach i określonych wymiarach. Skoro może być złożony z prostokątów czyli z więcej niż jednego to nie można podzielić stanowiska organów, w tym organu drugiej instancji, iż parametr ten został naruszony. Zapis co do drugiej przesłanki stanowi, iż wysokość budynku nie powinna przekroczyć 11 m. Wysokość ta nie została przekroczona, albowiem wynosi 10,65 m co potwierdza opis projektu architektoniczno-budowlanego załączony do akt. Natomiast zapis co do trzeciej przesłanki stwierdza, że liczba kondygnacji nie powinna przekraczać jednej kondygnacji naziemnej i dwóch w kubaturze dachu. Z zapisu projektu architektoniczno-budowlanego znajdującego się w aktach sprawy wynika, iż obiekt posiada kondygnacje parteru, pietra i poddasza, a więc ich liczba jest zgodna z planem. Kondygnacje przyziemia należy pominąć. Po drugie, organ pierwszej instancji ([...]WINB) wskazał, iż wójt Gminy P. pismem z dnia [...] lutego 2011 roku znak: [...] odwołał się do planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] lipca 1986 roku i wyciągnął z tego faktu wniosek taki, iż do takiego planu odniósł się w decyzji z dnia [...] maja 2011 roku PINB, Argumentacje tę bezkrytycznie podzieli! organ drugiej instancji. W ocenie skarżących, wójt w przywołanym piśmie pomylił się wpisując zły plan, ale analizował obowiązujący, przyjęty uchwałą nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] grudnia 1998 roku. Po trzecie, w ocenie skarżącej, na co zresztą wskazuje już w pierwszym punkcie skargi, decyzja numer [...] z dnia [...] maja 2011 roku winna być oceniana pod kątem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z okresu kiedy on obowiązywał, czyli planem dla wsi M., przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy P. w dniu [...] grudnia 1998 roku. Organ drugiej instancji w tym aspekcie ograniczył się tylko do stwierdzenia, iż PINB w Z. wydając decyzję z dnia [...] maja 2011 roku zatwierdził projekt budowlany zamienny, który był niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Po czwarte, przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., o który oparł rozstrzygnięcie organ stanowi, iż ma on zastosowanie między innymi w wypadku rażącego naruszenia prawa a przy wykładni pojęcia rażące naruszenie prawa należy brać pod uwagę nie tylko sam fakt jego naruszenia, ale i skutki tego naruszenia, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 sierpnia 1984 roku, sygn. akt: II SA 737/84. opublikowanym w Legalis. O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyduje ocena skutków społeczno- gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Nie ma tu rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony stwierdziła strona skarżąca. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Biorąc pod uwagę ,że kontrolowane jest postępowanie administracyjne prowadzone w trybie nadzwyczajnym na wstępie należy podkreślić, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. w tym wskazaną przez Stronę skarżącą wadę określoną w art. 156 § 1 pkt. 4 K.p.a. Każda decyzja ostateczna, zgodnie z zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), podlega szczególnej ochronie w celu zapewnienia stabilności stosunków prawnych. Z tego też względu wzruszenie decyzji ostatecznej może mieć miejsce jedynie w przypadkach ściśle określonych w przepisach prawnych - bez możliwości korzystania z wykładni rozszerzającej przy interpretacji tych przepisów. Skoro tak to to najistotniejszą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia również przez organ odwoławczy było dokonanie analizy przesłanek, o których jest mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., a konkretnie przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. VSA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2006 r. I FSK 439/05, OSP 2007, z. 9, poz. 100). Wyżej przedstawione kwestie powinny zostać rozważone przez organ administracji publicznej wydający decyzje w postępowaniu nieważnościowym w drugiej instancji. Rozważania te i wynikające z nich wnioski powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym kontekście Sąd dokonywał oceny decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r., Nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...].05.2011 r., Nr [...], znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalno - usługowego ponieważ zdaniem organu pierwszej instancji decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego rażąco naruszała art. 51 ust. 4 w związku z art. 7 i 77 k.p.a. ponieważ organ powiatowy wydając na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego decyzję z dnia [...].05.2011 r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny, nie odniósł się do kwestii zgodności projektu z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podzielić należy pogląd Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ze organ powiatowy przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny powinien zbadać zgodność projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sam fakt złożenia projektu zamiennego nie legalizuje wykonanych z odstępstwami od pozwolenia na budowę robót budowlanych. Dopiero treść tego projektu wyznacza dalsze postępowanie organu nadzoru budowlanego. Również obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także w sposób zapewniający doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem Sądu słusznie jednak podniesiono w skardze, iż organy administracji orzekające o stwierdzeniu nieważności decyzji nie oceniły zgromadzonego materiału dowodowego jak i ciężaru gatunkowego ewentualnego naruszenia przepisów oraz skutków społeczno-gospodarcze i ekonomiczne wywołanych ewentualnymnaruszeniem przepisów prawa materialnego , co narusza dyspozycję art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Odnosząc się więc do naruszenia art. 35 ust 1 pkt 1 prawa budowlanego istotne w sprawie oceny decyzji pod kątem jej naruszenia jest ustalenie czy to naruszenie jest ewidentne czy rzeczywiście został naruszony przepis prawa lokalnego czyli plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dniu jej wydania i czy decyzja ta wywołała skutki ekonomiczno-ekonomicznych Organ odwoławczy z kolei nie skontrolował, czy organ I instancji w sposób prawidłowy dokonał analizy czy ewentualne naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego miało charakter rażący, a więc czy ziściły się łącznie trzy przesłanki pozwalające na stwierdzenie nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na co wskazano w części wstępnej rozważań Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdzając w dniu [...] lipca 2014 r. nieważność decyzji stwierdził, że z akt postępowania zakończonego wydaniem decyzji PINB z dnia [...] maja 2011 roku wynika, że badając tę zgodność PINB w Z. odniósł się co prawda do wszystkich trzech planów obowiązujących w latach 1986 - 2014 w tym do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę, którym był Plan Przestrzennego Zagospodarowania Gminy T. zatwierdzony Uchwałą Rady Narodowej Miasta Z. i Gminy T. z dnia [...] lipca 1986r. lecz prowadząc rozważania czy organ nadzoru budowlanego winien zbadać zgodność projektu budowlanego zamiennego z zapisami planu miejscowego obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę, w dacie budowy, czy też w dacie orzekania przez organ stwierdził, że weryfikowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na inną okoliczność, którą było niedopełnienie ciążącego na organie nadzoru budowlanego z mocy art. 51 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego obowiązku ustalenia zgodności projektu budowlanego zamiennego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego może być bowiem wydania jedynie w sytuacji stwierdzenia przez organ, po zbadaniu stanu faktycznego i prawnego, że przedłożony projekt zamienny zgodny jest z przepisami prawa - w tym z przepisami prawa o planowaniu przestrzennym. Odnosząc się do tego rodzaju analizy oraz oceny uzasadnieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartej w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2011 r. zatwierdzającej projekt zamienny zauważyć należy enigmatyczność tego uzasadnienia. Wymagało to więc od organu prowadzącego postępowanie nadzwyczajne dokładnej analizy zgodności inwestycji z szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] grudnia 1998 r. bo to ten plan obowiązywał w w trakcie zatwierdzania projektu zamiennego chyba że kolejny plan był korzystniejszy dla inwestorów. Wprawdzie organ pierwszej instancji analizował ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego wsi M. w Gminie P., uchwalonym przez Radę Gminy P. w dniu [...] grudnia 1998 roku (uchwała nr [...]), który obowiązywał w dacie wydania weryfikowanej decyzji z dnia [...] maja 2011 roku, lecz z przeprowadzonej analizy nie wynika jednoznacznie by organ przy zatwierdzaniu projektu zamiennego rażąco go naruszył. Nie jest bowiem wystarczające stwierdzenie, że niedopuszczalna była budowa budynków mieszkalnych, mieszkalno-usługowych usługowych i pensjonatowych o parametrach obiektu objętego niniejszym postępowaniem z podaniem przykładu, że zawarty w rozdziale II planu § 6 ust. 2 pkt 7 lit a przepis stanowił, że wymiar krótszego boku budynków mieszkalnych nie powinien przekraczać 8m, a budynków usługowych i pensjonatowych 9m, lit. c - liczba kondygnacji nie powinna przekraczać jednej kondygnacji naziemnej; w kubaturze dachu można wbudować nie więcej niż dwie kondygnacje użytkowe). Odnosząc się więc do stwierdzeń zawartych w zaskarżonych decyzjach a dot. naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego istotna jest w sprawie ocena decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pod kątem nie tylko stwierdzenia , że narusza ona przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 7 i 77 k.p.a. czy nawet prawa lokalnego czyli planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dniu jej wydania ale również ocena jakie skutki ekonomiczno- ekonomiczne wywołała ta decyzja. Chodzi o to, iż przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji należy brać pod uwagę trzy elementy; oczywistość naruszenia przepisu, charakter przepisu oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja (wyrok NSA z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1657/11). Należy mieć na uwadze, iż ani oczywistość naruszenia prawa ani nawet charakter przepisów, które zostały naruszone nie są wystarczające wyłącznie do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa a ta oczywistość rażącego naruszenia prawa nie jest taka oczywista skoro zapis miejscowego planu z 1998 roku stanowł, iż rzut nowych i rozbudowywanych budynków może być złożony z prostokątów o określonych proporcjach i określonych wymiarach a wysokość budynku nie powinna przekroczyć 11 m przy istniejącej wysokości 10,65 m co potwierdza opis projektu architektoniczno-budowlanego załączony do akt. Również ustalenie liczby kondygnacji wymaga ponownej analizy skoro z zapisu projektu architektoniczno-budowlanego znajdującego się w aktach sprawy wynika, iż obiekt posiada kondygnacje parteru, piętra i poddasza. Wobec poczynionych ustaleń, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. / uchylił zaskarżone decyzje.