VII SA/Wa 2847/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2015 r. sprawy ze skargi [...] spółka jawna z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) decyzją z dnia [...] października 2014 r. znak: [...], działając na podstawie art. podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółka Jawna z siedzibą w [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r., stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie stacji LPG wraz z wyjazdem i placem manewrowym oraz budynkiem typu kontenerowego na działce nr [...] w miejscowości [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wydając powyższą decyzję organ oparł ją na następującym stanie faktycznym i prawnym. Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2006 r., zmienioną decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę stacji LPG wraz z wyjazdem i placem manewrowym oraz budynkiem typu kontenerowego na działce nr [...] w miejscowości [...]. Po zrealizowaniu inwestycji, decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Powiatowy Inspektor Budowlany w [...] udzielił pozwolenie na użytkowanie stacji LPG wraz z wjazdem i placem manewrowym oraz budynkiem typu kontenerowego na dz. nr [...] w m. [...] oraz odmówił Z. i J. P. [...]Spółka Jawna wydania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. Następnie decyzją z [...] maja 2008 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty [...] (z dnia [...] maja 2006 r. oraz z dnia [...] listopada 2006 r.) jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Po stwierdzeniu nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia, organy administracji uznały, że zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania zakończonego decyzją udzielającą pozwolenia na użytkowanie wymieniona w art. 148 § 1 pkt 8 k.p.a. i – po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. - decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił tę decyzje i odmówił udzielenia pozwolenia na użyłkowanie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 188/12 skargę oddalił. Skarga kasacyjna złożona przez [...]Spółka jawna z siedzibą w [...] od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 sierpnia 2012 r. została uwzględniona. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn.. akt II OSK 85/13 uchylił zaskarżony wyrok, uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2008 r. oraz zasądził koszty postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał m. in., że zasadniczą kwestią wymagającą oceny w niniejszej sprawie jest to czy stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę mogło stanowić podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na użytkowanie tej inwestycji w oparciu o ww. przepis. Stwierdził, że wobec dwóch różnych stanowisk, czy stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której została wydana decyzja zależna, stanowi przesłankę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., czy też stwierdzenie nieważności decyzji wcześniejszej stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej w oparciu o art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r. w sprawie I OPS 2/12 rozstrzygnął, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zawiadomieniem z dnia 25 lipca 2014 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Budowlany w [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie stacji LPG wraz z wjazdem i placem manewrowym oraz budynkiem typu kontenerowego na dz. nr [...] w m. [...] a następnie zawiadomieniem z dnia 12 sierpnia 2014 r. powiadomił strony o uprawnieniach z art. 10 k.p.a. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził nieważność ww. decyzji organu powiatowego z dnia [...] grudnia 2006 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie W uzasadnieniu organ wojewódzki wskazał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. jest obarczona wadą wynikającą z przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn.. akt II OSK 85/13 i dokonaną przez NSA wykładnię przepisów, w sytuacji gdy stwierdzona została nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, w oparciu o którą wydana została decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Skutek ex tunc stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje konieczność stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, gdyż brak w obrocie prawnym poprzedzającej decyzji musiałby w konsekwencji prowadzić do negatywnego rozpatrzenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie oraz przeprowadzenia przez nadzór budowlany stosownego postępowania naprawczego. Po rozpoznaniu ww. odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia decyzją z dnia [...] października 2014 r. mocą której, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił na wstępie charakter postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Przechodząc zaś do merytorycznego uzasadnienia wskazał, iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego może być wydana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz warunków w niej zawartych. Dla postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, kluczowe znaczenie ma okoliczność, że została stwierdzona nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji zmieniającej. Organ odwoławczy powołał się na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, (LEX nr 1225395), zgodnie z którą stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Organ stwierdził, że kontrolowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, jako decyzja zależna od decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę, których Wojewoda [...] stwierdził nieważność, jest dotknięta wadą nieważności. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Spółka Jawna z siedzibą w [...]. Podniosła zarzut naruszenia: art. 7, 8, 10 § 1, 16 § 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 59 ust. 1 k.p.a., poprzez błędne ich zastosowanie i uznani, że bezpośrednim i koniecznym następstwem stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę jest wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu oraz, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że organ nie wskazał jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ uznał za rażące. Skarżąca podkreśliła, że dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia, jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Bez wpływu na ocenę ma zmiana prawa czy też interpretacja prawa. Zarzuciła brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zarzuty skarżących przedstawione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Na wstępie podnieść należy, że zaskarżona decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu nieważnościowym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 k.p.a. Jak słusznie podkreślił organ administracji, jedną z podstaw zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Do rażącego naruszenia prawa dochodzi wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Należy podkreślić, że sprawa niniejsza w kontekście trybu jaki jest właściwy do ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. o pozwoleniu na użytkowanie, została przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 czerwca 2014 r. (sygn. akt II OSK 85/13), zgodnie z którym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku stwierdzenia jej nieważności może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Należy zgodzić się z tym, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana inna decyzja (zależna), nie stanowi podstawy z art. 145 §1 pkt 8 k.p.a. do wznowienia postępowania w stosunku do decyzji zależnej, lecz stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż stwierdzenie nieważności decyzji powoduje skutki prawne z mocą ex tunc, a uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania – ex nunc". Zatem jeśli decyzja zależna była oparta na decyzji, której w wyniku stwierdzenia nieważności skutki prawne zostały zniesione od dnia jej wydania, to także decyzja zależna wydana została z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ organ administracji nie był właściwy i kompetentny do rozstrzygania innych odrębnych spraw, które w jakiś sposób dotyczą przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji dotkniętej nieważnością. W niniejszej sprawie postępowanie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie zostało wszczęte z urzędu, a tym samym organ widział celowość i konieczność zastosowania uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, zgodnie z którą stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Słusznie organ uznał, iż istniał bezpośredni związek pomiędzy decyzjami Starosty [...] z dnia [...] maja 2006 r., zmienioną decyzją z dnia[...] listopada 2006 r. a decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., gdyż pozwolenie na użytkowanie zostało wydane dla stacji LPG wraz z wyjazdem i placem manewrowym oraz budynkiem typu kontenerowego zrealizowanych na podstawie decyzji z dnia [...] maja 2006 r. oraz decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. Stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2006 r. oraz decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę nie mogło pozostać bez wpływu na byt prawny decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r., w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie - decyzji dotyczących tej samej inwestycji. Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym decyzja o stwierdzeniu nieważności innej decyzji administracyjnej na skutek okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. wywołuje skutek prawny ex tunc, co oznacza, że decyzja taka jest nieważna z mocy samego prawa od początku, czyli od daty jej wydania. Stwierdzenie nieważności decyzji usuwa decyzję nieważną z obrotu prawnego i przywraca stan prawny istniejący przed jej wydaniem. Skutek ex tunc stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje konieczność stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, gdyż brak w obrocie prawnym poprzedzającej decyzji musiałby w konsekwencji prowadzić do negatywnego rozpatrzenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie oraz przeprowadzenia przez nadzór budowlany stosownego postępowania naprawczego. Jeśli więc, została stwierdzona nieważność decyzji zezwalającej na budowę, to przyjmuje się, że decyzja taka nigdy nie została wydana, a zatem nie było podstaw do wydania decyzji zezwalającej na użytkowanie, zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę - co ma miejsce w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest "końcowym etapem procesu inwestycyjnego skierowanym na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego." (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 660/09, treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). "Wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie mieści się w szeroko pojmowanym zakresie postępowania o pozwolenie na budowę i stanowi jego kolejny etap." (wyrok NSA z dnia 17 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1499/08).Jeśli więc, została stwierdzona nieważność decyzji zezwalającej na budowę, to przyjmuje się, że decyzja taka nigdy nie została wydana, a zatem nie było podstaw do wydania decyzji zezwalającej na użytkowanie budynku zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę - co ma miejsce w niniejszej sprawie. W związku z powyższym zasadnym było ustalenie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego (będącego podstawą prawną kwestionowanej decyzji organu powiatowego), co wypełnia przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wprawdzie naruszenia tego przepisu organ wprost nie wskazał w zaskarżonej decyzji, stwierdzając tylko ogólnie, że z przepisów Prawa budowlanego wynika, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego może być wydana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz warunków w niej zawartych ale nie jest to naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze należy uznać podniesione w skardze zarzuty za niezasadne, organ przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy z zapewnieniem stronom udziału w każdym stadium postępowania, Sąd zauważa, że skarżąca nie skorzystała ze swoim uprawnień wynikających z art. 10 k.p.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.