VII SA/Wa 2851/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2017 r. sprawy ze skargi H. K. i Z. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. [...], na podstawie art. 61a k.p.a., po rozpatrzeniu pisma H. i Z. K. - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta M. z dnia [...] lipca 1999 r. [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. i M.K. pozwolenia na budowę przyłącza gazowego do budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] w M. przy ul. [...] oraz wewnętrznej instalacji gazowej z ogrzewaniem. Organ wskazał, że pp. K. nie byli stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Wg projektu zagospodarowania działki nr ew. [...], przyłącze gazowe niskiego ciśnienia zaprojektowano tak, że zarówno włączenie do sieci gazowej, jak i jego usytuowanie znajduje się na działce nr ew. [...] pp. K. od północno-wschodniej strony budynku, natomiast działka pp. K. jest usytuowana od południowo-zachodniej strony budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...]. Organ zaznaczył, że pp. K. we wniosku nie wykazali naruszenia ww. decyzją ich uzasadnionego interesu prawnego jako właścicieli sąsiedniej działki. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia pp. K. postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. [...] - uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ wskazał, że Wojewoda [...] prawidłowo wskazał na art. 28 k.p.a., bowiem ustalanie kręgu podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest wadliwe wówczas, gdy przepis ten nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanej decyzji, tj. przed dniem [...] lipca 2003 r., niemniej postanowienie zapadło z naruszeniem art. 7-9 k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż w związku z wątpliwościami odnośnie rzeczywistego żądania H. i Z.K., z uwagi na nieprecyzyjną treść pisma z [...] lutego 2011 r., zawierającego żądanie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, wezwał skarżących do wyjaśnienia, czy wniosek obejmuje żądanie wszczęcia postępowania na ich wniosek, z urzędu. W odpowiedzi pp. K. jednoznacznie stwierdzili, że "wniosek z [...] lutego 2011 r., jak również poprzednie (...) kierowane do Wojewody dotyczyły przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym nadzoru, z urzędu (...)". Zdaniem organu, w tej sytuacji, gdy organ nie znajduje podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, a skarżącemu nie przysługuje przymiot strony i nie domaga się wszczęcia postępowania na wniosek, należało udzielić pisemnych wyjaśnień, gdyż brak jest podstawy prawnej do wydania aktu administracyjnego i brak jest środków procesowych pozwalających na zmuszenie organu do podjęcia takich działań. GINB stwierdził, że uwagi na brak żądania wszczęcia postępowania "na wniosek", bezprzedmiotowe jest postępowanie organu I instancji, które winno zakończyć się bądź wszczęciem postępowania z urzędu, o ile zachodzą ku temu przesłanki, bądź pisemnym poinformowaniem wnioskodawców o braku podstaw do wszczęcia takiego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lipca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2788/11, uwzględnił skargę H. i Z. K. i uchylił zaskarżone postanowienie stwierdzając, że postanowienie GINB zapadło z naruszeniem art. 9 k.p.a. Wprawdzie organ prawidłowo z uwagi na nieprecyzyjną treść pisma z [...] lutego 2011 r. wezwał do wyjaśnienia czy jest to żądanie wszczęcia postępowania na wniosek skarżących, czy z urzędu, jednak nie poinformował o różnych skutkach żądania wszczęcia postępowania z urzędu oraz na wniosek. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej GINB, wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2014r. sygn. akt II OSK 2869/12 - uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, podnosząc, że organ odwoławczy prawidłowo ustalił przedmiot wniosków skarżących, iż chodzi o wszczęcie postępowania nadzorczego z urzędu, a nie na żądanie strony, o czym stanowi art. 157 § 2 k.p.a. NSA nie zgodził się z wykładnią Sądu art. 7, 8 i 9 k.p.a., gdyż obowiązek organu do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, nie może być tak szeroko rozumiany, że organ informuje wnoszącego podanie, wniosek o możliwościach rozstrzygnięcia sprawy, pozostawiając mu wybór formy wszczęcia postępowania. Tym bardziej że na tym etapie postępowania strona nie ma wyboru, gdyż wszczęcie postępowania z urzędu nie zależy od strony, ale od organu (art. 61 § 2 k.p.a.). Nie można więc też w tym przypadku mówić o ewentualnej szkodzie jaką mogła ponieść strona z powodu nieznajomości prawa. Przepisy Kpa, nie przewidują sformalizowanej formy inicjacji postępowania przez strony, ani żadnego środka zaskarżenia służącego obywatelowi, jeżeli postępowanie zostanie wszczęte przez organ z urzędu. NSA nie zgodził się poglądem Sądu, że organ "nie dopełnił obowiązku poinformowania skarżących o różnych skutkach żądania wszczęcia postępowania z urzędu oraz na wniosek strony". Po pierwsze, w świetle art. 61 k.p.a. nie ma czegoś takiego jak "żądanie wszczęcia postępowania z urzędu", jest wszczęcie postępowania "na żądanie strony". Nie mogli więc skarżący być dotknięci negatywnymi następstwami z art. 9 k.p.a., skoro mieli jedynie prawo żądania wszczęcia postępowania na swój wniosek, a nie z urzędu. Po drugie, o skutkach wszczęcia postępowania "na żądanie strony", skarżący zostali poinformowani w postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., z którego wynikało, że nie mają przymiotu strony w tym postępowaniu. Z czym należy się również zgodzić, gdyż jak wynika z notarialnego upoważnienia (Rep. A Numer [...]) znajdującego się w aktach GINB (k. 4), właścicielką działki nr [...] graniczącej z działką nr [...] jest na podstawie umowy darowizny z [...] listopada 2001 r. K. K., córka Z. i H.. W powyższym "upoważnieniu" K. K. ustanowiła swoim pełnomocnikiem w sprawach dotyczących działki nr [...] matkę H. K.. W wypisie z rejestru gruntów z dnia [...] sierpnia 2006 r. (k. 4a) K. K. również figuruje jako właścicielka działki nr [...]. Ponadto Sąd wskazał art. 7, 8 i 9 k.p.a. jako inne naruszenie przepisów postępowania, jednak nie wykazał w uzasadnieniu wyroku, że mogło ono mieć "istotny wpływ na wynik sprawy" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2014r. sygn. akt VII SA/Wa 1016/14 oddalił skargę H. i Z. K.. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 grudnia 2016r. sygn. akt II OSK 68/15 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Na wstępie wskazać trzeba, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając niniejszy wyrok związany był wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2016r. sygn. akt II OSK 68/15 oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2014r. sygn. akt II OSK 2869/12. Zgodnie bowiem z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie Sądu w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006r., sygn. akt I FSK 506/05, Nr LEX 187499). Odnosząc się do pierwszego z wymienionych wyżej orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, że przedmiotem kontroli było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r., nr [...], wydane po rozpoznaniu zażalenia H. i Z. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011r. [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta M. z dnia [...] lipca 1999 r. [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. i M. K. pozwolenia na budowę przyłącza gazowego do budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] w M. przy ul. [...] oraz wewnętrznej instalacji gazowej z ogrzewaniem. Postanowieniem z dnia [...] września 2011r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie organu I instancji. Uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II OSK 2869/12 – podkreślenia wymaga na wstępie, iż według ustaleń organu, wyjaśniając treść pisma z dnia [...] lutego 2011r. zawierającego żądanie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę skarżący wskazali jednoznacznie, że powyższy wniosek, jak i poprzednie dotyczyły przeprowadzenia postepowania w trybie nadzorczym z urzędu. Wskazać zatem należy, jak zaznaczono w ww. wyroku przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie określają formy wszczęcia postępowania na wniosek strony, jak również środka zaskarżenia w przypadku wszczęcia postępowania przez organ z urzędu. Nie można zatem żądać wszczęcia postępowania z urzędu. W niniejszej sprawie o skutkach wszczęcia postępowania "na żądanie strony", skarżący zostali powiadomieni w postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., z którego wynikało, że nie przysługuje im przymiot strony w tym postępowaniu. Powyższe znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, bowiem z notarialnego upoważnienia (Rep. A Nr [...]) wynika, że właścicielką działki nr [...] graniczącej z działką nr [...] jest na podstawie umowy darowizny z [...] listopada 2001 r. K. K., córka skarżących. Z powyższego upoważnienia wynika również, iż K. K. ustanowiła swoim pełnomocnikiem w sprawach dotyczących działki nr [...] matkę H. K.. Podobnie, K. K. wymieniona jest w wypisie z rejestru gruntów z dnia [...] sierpnia 2006 r. (k. 4a) jako właścicielka działki nr [...]. Wobec powyższego, skoro H. i Z. K. nie domagać się od organu wszczęcia postępowania z urzędu, to – zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie – pismo skarżących z dnia [...] lutego 2011r. winno stanowić tylko informację o ewentualnej konieczności zbadania z urzędu decyzji pozwalającej na budowę przyłącza. W konsekwencji, nie było również podstaw do wydania postanowienia, w trybie art. 61a § 1 kpa o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na brak wniosku. Na pismo z dnia [...] lutego 2011r. organ winien udzielić wyłącznie pisemnej odpowiedzi. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.