VII SA/Wa 2854/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, asesor WSA Lucyna Staniszewska, , Protokolant: ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi Młodzieżowej Spółdzielni [...] w P. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta P. dla obszaru ograniczonego ulicami: G., J. i P. stwierdza nieważność § 23 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr ewid. [...] i oznaczenia jej w części graficznej w załączniku nr 1 do uchwały symbolem [...]. W dniu 24 lutego 2010 r. Rada Miejska w P. na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. dalej u.p.z.p.) i na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w oparciu o uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] października 2006 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta P. dla obszaru ograniczonego ulicami: [...], [...], [...] i [...], stwierdzając, że niniejszy plan jest zgodny z obowiązującym "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Rady Miasta i Gminy P.", Rada Miejska w P., podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta P. dla obszaru ograniczonego ulicami: [...], [...], [...] i [...]. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze Młodzieżowa Spółdzielnia [...] (skarżąca Spółdzielnia) wniosła o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej uchwały Nr [...] (dalej także: uchwała, m.p.z.p.), w części dotyczącej działki nr ew. [...] obręb[...] P. oznaczenia jej w części graficznej - załączniku nr 1 do uchwały symbolem 1 KD-p, która to działka w części tekstowej, w § 23 uchwały przeznaczona została pod tereny parkingów publicznych. Skarżąca Spółdzielnia zarzuciła uchwale w zaskarżonej części naruszenie art. 1 ust. 2 pkt.7 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadniając skargę podniosła, że wezwała Radę Miejską do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę. Spółdzielnia jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...] obręb [...]P. (odpis z KW ). Wywiodła, iż zaskarżona uchwała w części graficznej załącznika nr 1 zawiera dla działki nr ew. [...] oznaczenie 1 KD-p, co oznacza zgodnie z § 23 części tekstowej uchwały przeznaczenie pod parkingi publiczne z zakazem wprowadzania innego przeznaczenia. Zdaniem skarżącej Spółdzielni, w tej części zaskarżona uchwała narusza art. 1 ust.2 pkt.7 u.p.z.p., ponieważ nie uwzględnia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] przysługującego Spółdzielni i wynikających z niego uprawnień do korzystania i zagospodarowania gruntu zgodnie z potrzebami Spółdzielni. Uchwała narusza również art. 1 ust. 3 wyżej przywołanej uchwały. Przy uchwalaniu uchwały i nadaniu działce symbolu 1 KD-p organ nie dokonał należytego rozważenia interesu publicznego i prywatnego. Jak wskazano dalej, skoro działka jest w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni wiadomym było, że skarżąca z własnych środków nie będzie budowała parkingu publicznego. Ponadto, z drugiej strony Gmina P. nie mając tytułu prawnego do gospodarowania działką nie miała żadnych możliwości zrealizowania na działce inwestycji – budowy parkingu publicznego. Wskutek uchwalenia niezgodnego z prawem planu w części dot. działki nr [...] zarówno Spółdzielnia jak i Gmina nie mogą jej zagospodarować w sposób zgodny z tym planem. Również zaznaczono, iż w szczególności Spółdzielnia wnosząc opłaty za użytkowanie wieczyste i płacąc podatek od nieruchomości nie może wykorzystać działki zgodnie z potrzebami swoich członków i ponosi dodatkowo straty finansowe. Skarżąca zwróciła uwagę, ze działka jest częściowo zabudowana garażami, które zostały wybudowane przed zmianą planu. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w P. wniosła o oddalenie skargi. Wyjaśniła, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części miasta Piaseczno dla obszaru ograniczonego ulicami: [...], [...], [...] i [...], którego postanowienia są przedmiotem skargi, przeznaczył działkę o numerze ewidencyjnym [...], pod tereny parkingów publicznych z zakazem wprowadzania innego przeznaczenia (1KD-p). Przedmiotowa działka jest własnością Gminy, pozostaje w użytkowaniu wieczystym Skarżącej Spółdzielni od 1986 r. (co potwierdza załączony do skargi wydruk z księgi wieczystej). Zdaniem organu, Skarżąca w żaden sposób nie wykazała, iż doszło do naruszenia jej interesu prawnego przez ustalenia planu, poprzestając na ogólnikowych stwierdzeniach, iż nie może korzystać z działki zgodnie z potrzebami swoich członków i ponosi dodatkowo straty finansowe. Ponadto w ocenie organu przeznaczenie terenu pod parking publiczny na tym terenie jest uzasadnione, bowiem z tych miejsc będą mogli korzystać także członkowie Skarżącej Spółdzielni, zaspokajając w ten sposób swoje potrzeby dotyczące parkowania pojazdów samochodowych. Projekt m.p.z.p. będącego przedmiotem skargi, sporządzony został zgodnie z przepisami u.p.z.p. Zakres planu jest zgodny z art. 15 ust. 2 przywołanej u.p.z.p., a przeznaczenie terenów wynika z dotychczasowego ich zagospodarowania, analizy wniosków złożonych do projektu planu, stanu ładu przestrzennego, przeznaczenie terenu jest zgodne z polityką przestrzenną Gminy realizowaną w okresie przygotowywania projektu planu i jego zatwierdzania uchwałą Rady Miejskiej. Końcowo Rada Miejska w P. wskazała, że załączona dokumentacja planistyczna potwierdza, iż Gmina dokonując ustaleń planistycznych dla działki numer ewidencyjny [...], wyważyła interes publiczny i interes prywatny oraz nie nadużyła, przysługującego jej zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., władztwa planistycznego. Podczas rozprawy w dniu 5 czerwca 2025 r., pełnomocnik organu oświadczył, że Rada Miejska w P. nie kwestionuje skargi, a wręcz przyłącza się do skargi wnosząc o stwierdzenie nieważności w części dotyczącej działki nr ew. [...] obręb [...] P. i oznaczenia jej w części graficznej załącznika nr 1 do uchwały symbolem 1 KD-p i przeznaczenia je w m.p.z.p. na parking publiczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g). Przepis ten w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r. nie wymaga, by złożenie skargi na uchwałę organu gminy było poprzedzone uprzednim wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Jednak zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą oraz przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Oznacza to, że w przypadku uchwał wydanych przed dniem 1 czerwca 2017 r., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, zastosowanie znajdują dotychczasowe przepisy. Według dotychczasowej treści art. 101 ust. 1 u.s.g. prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę z zakresu administracji publicznej ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem, przy czym zaskarżenie uchwały do sądu musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Skarga skarżącej Spółdzielni poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa została wniesiona w terminie. Sąd dokonując oceny dopuszczalności złożonej skargi podkreśla, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. określającej legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego). W rozpoznawanej sprawie skarżąca posiada interes prawny, gdyż jest użytkownikiem wieczystym działki nr ewid. [...] z obrębu [...] położonej w P. objętej tym planem, a jej interes prawny został naruszony. Na wstępie Sąd zaznacza, iż zaskarżona uchwała była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2578/12, a z uzasadnienia wyroku z dnia 13 czerwca 2013 r. wydanego w tej sprawie wynika, że nie stwierdzono naruszeń procedury uchwalania tego planu. Zaskarżona uchwała wprowadziła w odniesieniu do działki nr ewid. [...] z obrębu [...] położonej w P., oznaczonego symbolem 1 KD-p przeznaczenie: § 23.1. Ustalenia szczegółowe dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1KD-p – 4KP-p: 1) Przeznaczenie: a) tereny parkingów publicznych, jako przeznaczenie podstawowe, b) zakaz wprowadzania innego przeznaczenia, 2) warunki zagospodarowania terenu: a) nakaz zachowania minimum 15% udziału powierzchni biologicznie czynnej w granicach terenu, b) zakaz stosowania ogrodzeń, c) realizacja miejsc parkingowych dla samochodów osobowych i ciężarowych. Obowiązek uwzględniania skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej powstaje wówczas kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Należy przypomnieć, że ochrona własności nie ma charakteru absolutnego i tym samym może podlegać ograniczeniom. Możliwość tych ograniczeń dopuszcza art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowiąc, że własność może być ograniczana, jednakże tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Stosownie też do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 15 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 214/05 i z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 319/05). Ustawa (u.p.z.p.) stosownie do treści art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 upoważnia gminy do uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ramach którego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Plan miejscowy wspólnie z innymi przepisami kształtuje zatem sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 ustawy). Jednak samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych i przyznanego jej uprawnienia zwanego doktrynalnie "władztwem planistycznym" nie jest nieograniczona, a władztwa tego organy gminy nie mogą nadużywać. Gmina wykonując swoje uprawnienie ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalności działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień władczych. Zaznaczyć przy tym należy, że stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tylko istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do kwestii naruszenia przez gminę zasad jego sporządzenia przez naruszenie obowiązujących przepisów prawa oraz nadużycia przysługującego jej władztwa planistycznego z uwagi na dowolność w ograniczeniu prawa własności. W ocenie sądu ustalenia uchwały odnoszące się do działki skarżącej Spółdzielni są rezultatem dowolności w działaniu gminy i naruszają obowiązujące przepisy prawa. Po pierwsze w kontrolowanej sprawie organ nie wykazał, ze działka nr ew. [...] obręb [...] P. i jej przeznaczenie w m.p.z.p. są zgodne z ustaleniami wynikającymi ze Studium, które są wiążące dla organu Wiążący charakter studium wynika z przepisu art. 9 ust. 4 u.p.z.p., w brzmieniu: "Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych", ale również z przepisu art. 15 ust. 1 zd. 1 ustawy o p.z.p., w brzmieniu: " Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. " oraz z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., według którego plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Określony obszar gminy może być przeznaczony w planie miejscowym pod funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, gmina przewidziała taką funkcję dla tego obszaru. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją ustaleń studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie przewidziane dla danego obszaru gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zważyć należy, że Gmina jest uprawniona do określania zarówno przeznaczenia, jak też sposobu i warunków zagospodarowania danego terenu, zobowiązana jest jednak uwzględniać w planowanych rozwiązaniach polityki przestrzennej szereg wartości wyszczególnionych w art. 1 ust. 2 ustawy, w tym zasadę ładu przestrzennego (a więc wartość służącą interesowi publicznemu), a także prawo własności (a więc wartość związaną z interesem prywatnym). Nakaz uwzględniania tych wartości przy opracowywaniu planu miejscowego ma za cel równoważenie tych niejednokrotnie sprzecznych interesów. Prawo własności uwzględniane jest jako punkt odniesienia dla proporcjonalności przyjmowanych rozwiązań, które nie mogą prowadzić do ograniczenia własności w sposób nadmierny, a więc nieracjonalny i niekonieczny. W niniejszej sprawie istota sprawy sprowadza się do oceny, czy gmina w sposób prawidłowy zastosowała zasadę proporcjonalności tzn. czy wprowadzone w planie ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu na którym położona jest działka skarżącej Spółdzielni na funkcję parkingu publicznego z zakazem wprowadzania innego przeznaczenia, w sytuacji gdy przeznaczenie to dotyczy wyłącznie działki skarżącej i to całej powierzchni działki, nie stanowi nadmiernej ingerencji gminy w prawo osób trzecich i czy zamierzony cel regulacji usprawiedliwia takie ograniczenie prawa własności. Podkreślenia wymaga, że gmina korzystając ze swoich uprawnień planistycznych wprowadziła w planie takie ustalenia w odniesieniu do działki skarżącej Spółdzielni, które uniemożliwiają jej wykorzystywanie działki w dotychczasowy sposób. Nadto uniemożliwiają jej możliwość kontynuowania dotychczasowego sposobu zagospodarowania i korzystania z nieruchomości zgodnie z potrzebami Spółdzielni. Rozwiązania tak istotnie ograniczające prawo własności – w tym przypadku prawo użytkowania wieczystego, gmina wprowadziła wyłącznie dla działki Spółdzielni. Za zgodną z prawem ingerencję gminy w prawo własności przy korzystaniu z kompetencji do kształtowania polityki przestrzennej można uznać jedynie takie rozwiązania, które pozostają w zgodzie z zasadą proporcjonalności. Wymóg proporcjonalności z którego wynika zakaz nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania właściwej proporcji pomiędzy ograniczeniem prawa lub wolności, a zamierzonym celem wprowadzanej regulacji prawnej. Zdaniem sądu zachowanie zasady proporcjonalności wiąże się także z zachowaniem innej konstytucyjnej zasady, a więc zasady równości podmiotów wobec prawa znajdującej źródło w art. 32 ust. 1 i 64 ust. 2 Konstytucji. Skoro ochrona własności nie może być różnicowana ze względu na charakter podmiotu, któremu to prawo przysługuje, a jedynie ze względu na obiektywne okoliczności o charakterze przedmiotowym, oznacza to, że ograniczenia w wykonywaniu prawa własności także nie mogą być wynikiem różnicowania podmiotowego, lecz skutkiem istnienia obiektywnych okoliczności. Tym samym zakres uprawnień podmiotów, którym przysługuje prawo własności nie może być różnicowany na podstawie przepisów powyższej ustawy jeżeli nie znajduje to uzasadnienia w zróżnicowanej sytuacji faktycznej dotyczącej przedmiotu prawa własności. W ocenie Sądu organ w przedmiotowej sprawie nie wykazał, że tak istotne ograniczenie prawa własności i to w odniesieniu do całej powierzchni działki nr ew. [...] z obrębu [...] w P. było konieczne z punktu widzenia potrzeb interesu publicznego, by osiągnąć pozytywny rezultat w postaci zapewnienia dostępności dla miejscowej społeczności do miejsc postojowych i zwiększenia bezpieczeństwa ruchu na drogach publicznych. Nie wykazał dlaczego dla osiągnięcia tego celu jedynym lub najwłaściwszym rozwiązaniem było ograniczenie prawa własności (użytkowania wieczystego Spółdzielni) tej konkretnej nieruchomości. Brak jest argumentacji przemawiającej za racjonalnością i koniecznością wprowadzenia takiego rozwiązania kosztem wyłącznym użytkowania wieczystego działki. Sąd miał również na uwadze, że parking może stanowić zarówno element drogi publicznej, jeżeli jest zlokalizowany w pasie drogowym, jak też element drogi wewnętrznej, jeżeli jest zlokalizowany poza pasem drogowym drogi publicznej, co wynika z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z treścią tego przepisu drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Brak takiej argumentacji nie wskazuje na poszanowanie przez organ zasady równości w zakresie możliwości wykonywania prawa własności, jak też na naruszenie zasady proporcjonalności przy określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania dla terenu stanowiącego działkę, której użytkownikiem wieczystym jest skarżąca Spółdzielnia. Zdaniem sądu przeznaczenie działki nr ew. [...] obręb [...] P., której skarżąca Spółdzielnia jest użytkownikiem wieczystym na teren parkingu publicznego nastąpiło w sposób nieprzemyślany, bez uwzględnienia zasad ochrony własności, bez racjonalnego uzasadnienia, a także w oderwaniu od dotychczasowej polityki gminy w tym zakresie. Zgodzić należy się z tym, że gmina ma obowiązek realizować zadania własne w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty. Jednak wynikający z art. 7 ust.1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym obowiązek realizacji zadań dotyczących zarówno ładu przestrzennego, jak też gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego nie oznacza przyzwolenia do realizacji tych obowiązków przede wszystkim, a nawet jak w tym przypadku, wyłącznie kosztem właścicieli lub niektórych użytkowników wieczystych nieruchomości znajdujących się na terenie gminy i do tego ponoszonym w stosunku do całej działki. Z powyższych względów zdaniem sądu przeznaczenie w uchwale w całości działki nr ew. [...] z obrębu [...] położonej w P. na teren parkingu publicznego stanowi nieuzasadnione, nieproporcjonalne i godzące w istotę własności ograniczenie prawa własności prywatnej, co stanowi istotne naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji, art. 140 k.c i art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. i uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej przedmiotowej działki. Nie ma znaczenia dla zasadności skargi okoliczność, że skarżący nie wnosił uwag do wykładanego projektu planu. Skorzystanie z tej możliwości jest przyznanym uprawnieniem, nie zaś obowiązkiem podmiotu, którego interesu prawnego dotyczy projektowana uchwała. Sąd nie stwierdził z urzędu naruszeń dotyczących trybu sporządzania planu miejscowego. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. orzekł jak w sentencji.