VII SA/Wa 2856/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), po rozpatrzeniu zażalenia J. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] nakazał J. S. rozbiórkę zbiornika ziemnego (stawu) w m. [...] (dz. nr [...]), gm. [...] poprzez przywrócenie pierwotnego ukształtowania terenu w części działki nr [...], na której obecnie zlokalizowany jest staw. W stosunku do tej decyzji toczyło się już postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu powiatowego. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., znak [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez J. S., a WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 24 marca 2017 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1059/16 oddalił skargę na postanowienie GINB. Organ II instancji powołując się na art. 61a § 1 k.p.a. stwierdził, że jeżeli już raz na żądanie strony wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji, nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, chociażby skarżący powoływali się na inne przyczyny nieważności. Taki zaś przypadek wystąpił w niniejszej sprawie, zatem prawidłowo odmówiono wszczęcia postępowania. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. S., zarzucając mu naruszenie art. 7 k.p.a, art. 8 k.p.a. w zw. z art. 61 a k.p.a., poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wybiórczą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz zupełne pominięcie interesu społecznego jak i interesu skarżącego, poprzez nie uwzględnienie że naturalne ukształtowanie terenu a nie działanie ludzkie, było przyczyną powstania zbiornika wodnego do gromadzenia wód powierzchniowych, znajdującego się na działce skarżącego. Skarżący podniósł, że decyzja nakazująca przywrócenie pierwotnego ukształtowania terenu jest niewykonalna, ponieważ sporny staw został utworzony na skutek działania natury, ponieważ grunt w tym miejscu zawsze był obniżony i w związku z naturalnym ukształtowaniem terenu powstał naturalny zbiornik wodny. Zasypanie zaś zbiornika spowoduje zalewanie nieruchomości skarżącego oraz nieruchomości sąsiednich. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej: "ppsa" sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...]. Podstawę prawną odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ odmawia wszczęcia postępowania w drodze postanowienia. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (występuje np. w interesie innej osoby, czy w interesie społeczności lokalnej, nie mając uprawnień do reprezentowania tych podmiotów). Natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpoznania żądania w trybie administracyjnym. Inną uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a., jest ponowne żądanie wszczęcia postępowania w sprawie już raz rozstrzygniętej. Nie budzi, bowiem żadnych wątpliwości tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie teza, że ta sama sprawa administracyjna nie może być rozstrzygana kilka razy. Podkreślić należy, że wypływająca z art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnych w swoim formalnym aspekcie wyraża się w tym, że ostateczne decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Zasada trwałości decyzji administracyjnej powinna skutkować honorowaniem stanu prawnego wynikającego z ostatecznej decyzji. Oznacza to, że ani sąd, ani organ administracyjny nie są uprawnieni do jej kwestionowania, w szczególności pod względem jej merytorycznej zasadności i są nią związani dopóki ostateczna decyzja rozstrzygająca określoną kwestię pozostaje w obrocie prawnym. Jej adresaci mają prawo oczekiwać, że decyzja ponownie rozstrzygająca tę sprawę, co do jej istoty nigdy nie zapadnie. Zasada ta zapewniająca stabilizację i pewność obrotu prawnego została zabezpieczona sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) – tzw. res iudicata, przed ponownym rozstrzygnięciem tożsamej sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt III SA 103/97 z glosą B. Adamiak, OSP z 1999 r., z. 1, poz. 19, z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1895/10, Lex nr 114925; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 13. Warszawa 2014 r., str. 93; M. Jaśkowska i A. Wróbel. Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Lex/el). Dla stwierdzenia, że nastąpiło – bądź w wyniku wszczęcia postępowania i rozpoznania sprawy może nastąpić naruszenie res iudicata, istotne znaczenie ma istnienie tożsamości obu spraw. Zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że na tożsamość sprawy administracyjnej składa się tożsamość podmiotowa i przedmiotowa. Tożsamość podmiotowa ma miejsce, gdy w sprawie występują te same strony (sprawa dotyczy tych samych podmiotów). Zaś tożsamość przedmiotowa występuje, gdy tożsama jest podstawa prawna, stan faktyczny oraz prawa i obowiązki stron, które z nich wynikają. W odniesieniu do tożsamości stanu faktycznego podkreślić należy, że musi on być brany pod uwagę wyłącznie w odniesieniu do faktów prawotwórczych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 783/08; z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 931/09; z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1895/10 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 8, Warszawa 2006 r., s. 747-748; R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 2, Warszawa 2015 r., komentarz do art. 156, Legalis/el.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że kluczowy w niniejszej sprawie jest aspekt dwukrotnego złożenia przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji, tj. decyzji PINB w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...]. Pierwsze postępowanie z wniosku skarżącego zakończyło się wydaniem przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu powiatowego. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., znak [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez J. S., a WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 24 marca 2017 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1059/16 oddalił skargę na postanowienie GINB. Kolejny wniosek skarżący o stwierdzenie tej samej decyzji złożył w dniu 11 września 2017 r. Prawidłowe zatem jest stwierdzenie organu, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., zakończyło się ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. W przypadku stwierdzenia, że w opisanych powyżej sprawach zachodzi tożsamość podmiotu i przedmiotu rozstrzygnięcia, ewentualne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy dotknięte by było nieważnością, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zatem w sytuacji ustalenia, że sprawa została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, organ administracyjny do którego wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania. Wskazując na powyższe stwierdzić należało, iż zasadnym było uznanie, że ponowne żądanie skarżącego, z uwagi na tożsamość w zakresie przedmiotu sprawy tj. podstawy prawnej, faktycznej i treści żądania strony, skutkowało koniecznością odmowy wszczęcia postępowania przed organem I instancji. W tym miejscu podzielić należy pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2003 r., że jeżeli już raz wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji, nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, chociażby skarżący powoływał się na inne przyczyny nieważności. W orzecznictwie podkreśla się również, że ponowne wszczęcie postępowania nadzorczego i wydanie nowej decyzji nadzorczej, niezależnie od kierunku rozstrzygnięcia, obarczone jest wadą nieważności, określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 577/08). Prawidłowo zatem ustaliły organy, iż w sprawie niniejszej zachodziła tożsamość podmiotowo-przedmiotowa i w efekcie odmówiły wszczęcia postępowania. Odnosząc się do zarzutów skargi, należy wskazać, że organy w niniejszej sprawie nie naruszyły przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Powoływana przez skarżącego w uzasadnieniu skargi nieważność decyzji wynikająca z niemożliwości jej wykonania, nie mogła odnieść zamierzonego skutku, ponieważ jak to wskazano powyżej, nie ma znaczenia powołana podstawa prawna żądania stwierdzenia nieważności, skoro już wcześniej kwestionowana decyzja była kontrolowana pod kontem nieważnościowym, a tym bardziej, że postępowanie to zakończyło się odmową stwierdzenia nieważności. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.