VII SA/Wa 286/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 październik 2009 r. sprawy ze skargi S. G. na pismo Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na dopuszczenie lekarza do Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego postanawia odrzucić skargę Sygnatura akt VII SA/Wa 286/09 UZASADNIENIE Pismem z dnia 30 października 2007r. S. G. zwrócił się do Dyrektora Departamentu Nauki i Szkolnictwa Wyższego w Ministerstwie Zdrowia o wyrażenie zgody na przesunięcie terminu złożenia dokumentów do 31.12.2007r. i przystąpienie do egzaminu specjalizacyjnego w sesji wiosennej w 2008 roku. W odpowiedzi na to wystąpienie - pismem z dnia 9.11.2007r. - Dyrektor Departamentu Nauki i Szkolnictwa Wyższego w Ministerstwie Zdrowia poinformował S. G., iż zgodnie z §31 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów (Dz.U. nr 213, poz. 1779 z późn. zm.) lekarz ubiegający się o przystąpienie do PES powinien złożyć stosowne dokumenty w terminie nie dłuższym niż 12 miesięcy od dnia zaliczenia szkolenia specjalizacyjnego przez kierownika specjalizacji. W przypadku zaliczenia szkolenia w dniu 31 marca 2005r. dokumenty powinny zostać złożone do dnia 31 marca 2006r. Z uwagi na to, że wymagany termin został przekroczony o ponad 1,5 roku Minister nie ma możliwości przychylenia się do prośby o przywrócenie terminu do złożenia tych dokumentów i wyrażenie zgody na przystąpienie do Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego. W kolejnym piśmie do Ministra Zdrowia - z grudnia 2007r. S. G. ponowił prośbę o przywrócenie mu terminu do złożenia dokumentów i dopuszczenie go do egzaminu. W odpowiedzi na to wystąpienie, pismem z dnia 27 czerwca 2008r, Minister Zdrowia podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia 9.11.2007r. jednocześnie wskazał, że wnioskodawca ma możliwość ponownego rozpoczęcia specjalizacji w dziedzinie kardiologii i odbywania jej wg skróconego programu opracowanego dla lekarzy posiadających specjalizację II stopnia lub tytuł specjalisty w dziedzinie chorób wewnętrznych. S. G. złożył skargę na pismo Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2008r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podniósł, że odmowa wyrażenia zgody na przyjęcie kompletu dokumentów potwierdzających zakończenie szkolenia specjalizacyjnego z kardiologii bez wydania przewidzianej prawem decyzji narusza przepisy prawa i zasady prawdy obiektywnej. Wskazał także, że skreślenie go z listy osób odbywających specjalizację z kardiologii jest niepowetowaną stratą dla Skarbu Państwa i dla niego albowiem naraża go na dodatkowe koszty jakie musi ponieść rozpoczynając ponownie specjalizację. Podniósł także, że termin wskazany w rozporządzeniu ma charakter "instruktażowy", nie jest terminem zawitym a zatem Minister Zdrowia miał możliwość przywrócenia mu terminu do złożenia dokumentów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. Zakres właściwości rzeczowej wojewódzkiego sądu administracyjnego wyznaczają przepisy ustawy z dnia 20 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.dalej: P.p.s.a.). Z treści art. 3 § 2 tej ustawy wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 1. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 2. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; .4. inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt. 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 7. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt. 1-4a. 8. Katalog ten ma charakter zamknięty a w związku z tym w sprawach innych niż należących do zakresu działalności administracji publicznej możliwa jest kontrola sądowo - administracyjna jedynie w sytuacji gdy ustawa szczególna wskazuje na właściwość sądów do rozpoznania sprawy (tak §3 art. 3 P.p.s.a.) W rozpoznawanej sprawie S. G. wniósł skargę na pismo podpisane przez Dyrektora Departamentu Nauki i Szkolnictwa Wyższego w Ministerstwie Zdrowia z dnia [...] czerwca 2008r. W ocenie Sądu pismo to nie mieści się w katalogu spraw wymienionych w art. 3 §2 P.p.s.a. Nie można bowiem uznać, że pismo to jest decyzją lub postanowieniem w rozumieniu przepisów pkt. 1-3 omawianego przepisu. Bez znaczenia pozostaje, że w orzecznictwie sądowo -administracyjnym jak i doktrynie prawa administracyjnego reprezentowany jest obecnie jednolity pogląd, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, mimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107§1 kpa, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 20.07.1981r., OSPiKA 12982, nr 9-10, poz. 169). W innym miejscu wskazuje się natomiast, że brak podpisu osoby reprezentującej organ powoduje, że pismo takie traci charakter "decyzji". Aby dany "akt" posiadał cechy decyzji przepisy prawa materialnego muszą wskazywać, że dany rodzaj spraw rozstrzygany jest w formie decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie pismo będące przedmiotem zaskarżenia zostało podpisane przez R. D . W aktach sprawy brak jest informacji ażeby osoba ta była upoważniona przez Ministra Zdrowia do wydawania decyzji administracyjnych. Wymaga dodatkowo podkreślenia, że podstawą niedopuszczenia skarżącego do państwowego egzaminu specjalizacyjnego były przepisy ustawy z dnia 5.12.1996r. o zawodach lekarzy i lekarzy dentystów oraz wydane na podstawie tej ustawy rozporządzenie wykonawcze. Przepisy te nie wskazują formy decyzji administracyjnej do rozpoznawania tego rodzaju spraw. Powyższe rozważania pozostają aktualne również dla oceny, czy omawiane pismo jest postanowieniem w rozumieniu przepisów j.w. Sąd rozważył również czy pismo to nie jest "czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" w rozumieniu pkt. 4 art. 3 §2 P.p.s.a. i rozważania te doprowadziły do wniosku, że pismo to nie zawiera takich cech, które pozwoliłyby na taką ocenę. I tak należy zauważyć, że z brzmienia przepisu art. § 3 pkt. 4 P.p.s.a. wynika, że kontroli sądowo administracyjnej podlega nie każda czynność a jedynie "czynność z zakresu administracji publicznej". Czynność ta zatem musi być podjęta przez taki podmiot, który uprawniony jest do prowadzenia działalności mieszczącej się w zakresie administracji publicznej. W niniejszej sprawie "akt" będący przedmiotem kontroli Sądu został podpisany przez Dyrektora Departamentu Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Jednostka ta nie jest uprawniona do podejmowania działań z zakresu administracji publicznej. Natomiast z treści §34 pkt. 1 rozporządzenia wykonawczego z dnia 20.10.2005r, wynika, że podejmowanie decyzji o dopuszczeniu lekarza do egzaminu państwowego należy do zadań Państwowej Komisji Egzaminacyjnej. Natomiast - jak wskazał WSA w Warszawie w postanowieniu z dnia 5.05.2009r. w sprawie VII SA/Wa 315/09 oraz NSA w postanowieniu z dnia 17.09.2009r. w sprawie II OSK 1336/09 Komisja nie jest organem powołanym do władczego działania w rozumieniu art. 3§2 pkt. 4 P.p.s.a. gdyż nie podejmuje aktów ani czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków skarżącego. Osoba, która zgłasza zamiar przystąpienia do lekarskiego egzaminu specjalizacyjnego nie żąda wszczęcia postępowania administracyjnego. Dodatkowo NSA w postanowieniu j.w. wskazał, że ani ustawa z dnia 5.12.1996r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty ani też wydane na podstawie tej ustawy rozporządzenie z dnia 20.10.2005r. nie przewidują przeprowadzenia procesu uzyskiwania specjalizacji w drodze postępowania administracyjnego, które zostało zakończone rozstrzygnięciem administracyjnym. W przypadku rozstrzygania określonej sprawy w formie decyzji tak ustawa jak i rozporządzenie wyraźnie na to wskazują- np. § 41 ust. 9 rozporządzenia w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów, zgodnie z którym Minister Zdrowia w drodze decyzji administracyjnej uznaje lub odmawia uznania tytułu specjalisty uzyskanego za granicą za równoważny z tytułem specjalisty w Rzeczpospolitej Polskiej (podobne regulacje zawarte były we wcześniejszym rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 sierpnia 2001 r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów Dz.U. nr 81, poz. 905 ze zm.). Takie stanowisko zajął także NSA w postanowieniu z dnia 6 listopada 2007r. II OSK 1586/07. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko NSA przedstawione wyżej. Reasumując skoro zaskarżone pismo nie jest żadnym z aktów administracyjnych objętych kognicją sądów administracyjnych - w oparciu o art. 58 §1 pkt. 1 skargę należało odrzucić. Jedynie na marginesie należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 52 §3 P.p.s.a. skargę na akty lub czynności, o którym mowa w art. 3 §2 pkt. 4 P.p.s.a. można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni - od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności do usunięcia naruszenia prawa. Ustawodawca w art. 53 tej ustawy określił natomiast terminy wnoszenia skargi do sądu wskazując, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, zaś w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W niniejszej sprawie brak jest wprawdzie dowodów doręczenia poszczególnych pism jednakże porównując daty tych pism oraz wniesienia skargi do sądu i biorąc pod uwagę, że żadna ze stron nie kwestionowała faktu otrzymania korespondencji należy wskazać, że wskazane wyżej terminy zostały znacznie przekroczone. A zatem nawet jeśliby przyjąć, że zaskarżone pismo stanowiło czynność z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 §2 pkt. 4 P.p.s.a. to i tak skargę jako wniesioną po upływie terminu określonego w art. 53§2 P.p.s.a - należało odrzucić w oparciu o art. 58 § 1 pkt. 2 tej ustawy. Oczywistym jest wprawdzie, że stronie nie może w takiej sytuacji szkodzić brak pouczenia o przysługujących środkach zaskarżenia jednakże okoliczność ta mogłaby mieć znaczenia jedynie przy ewentualnym rozpoznawaniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Z tych wszystkich względów - na podstawie wskazanych wyżej przepisów -Sąd orzekł jak w sentencji.