VII SA/Wa 2861/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2016 r. sprawy ze skargi M. J. i M. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. J. i M. J. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] października 2015 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) - po rozpatrzeniu wniosków [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] sierpnia 2015 r. zawieszające z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2015 r., Nr [...], odmawiającej stwierdzenia, na wniosek [...], nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2011 r., Nr [...], (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego oraz rozbiórkę istniejącego budynku usługowego na działce nr ewid. [...], obręb [...], położonej w [...] przy ul. [...]) - do czasu ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ wskazał, że w toku postępowania odwoławczego ustalono, że Starosta [...] decyzją z [...] października 2014 r., Nr [...], stwierdził z urzędu wygaśnięcie ww. decyzji z [...]sierpnia 2011 r. Nr [...], udzielającej pozwolenia na budowę niniejszej inwestycji, z uwagi na fakt, iż [...] nie rozpoczęli budowy spornej inwestycji przed upływem trzech lat od dnia, w którym ww. decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. [...] wniosła odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r., Nr [...], Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...], zawiesił, na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., na wniosek [...], postępowanie odwoławcze od ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r., Nr [...], Kolejno, powołując się na treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ wskazał, że w związku z tym, że w sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie którą organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego i prawnego zaistniałego w przedmiotowej sprawie, organ stwierdził, iż konieczność zakończenia postępowania dotyczącego stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2011 r., Nr [...], stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., dla postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu stopnia podstawowego. Następnie organ wskazał, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.), decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Wskazać należy, że cytowany przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego wymaga wydania odrębnej decyzji, której celem jest potwierdzenie zaistnienia skutków prawnych wynikających z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Decyzja wydawana w trybie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego ma charakter deklaratoryjny. Skutek zasadniczy, tj. utrata mocy obowiązującej pozwolenia na budowę związana ściśle z upływem czasu określonym w ustawie, występuje niezależnie od woli organu czy też strony, a aktualny trzyletni okres jest terminem prawa materialnego, którego nie można przywrócić. Nierozpoczęcie robót budowlanych w terminie trzech lat od dnia, w którym pozwolenie na budowę stało się ostateczne, skutkuje zatem z mocy prawa wycofaniem z obrotu prawnego takiego pozwolenia na budowę, co musi jednak znaleźć potwierdzenie w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie takiego pozwolenia i to wydanej przez właściwy organ. W tym miejscu należy wyjaśnić, odnosząc się do zarzutu rozpatrywanych wniosków z dnia 7 września 2015 r., że w przypadku gdy prowadząc postępowanie w jakiejkolwiek innej sprawie, w której kwestia ważności (pozostawania w obrocie prawnym) pozwolenia na budowę miałaby istotne znaczenie, przesądzające o dalszym działaniu organu architektoniczno-budowlanego, który powziąłby uzasadnione przypuszczenie, że zaistniała przesłanka określona w art. 37 ust. 1, powinien on zawiesić prowadzone przez siebie postępowanie (wobec wystąpienia przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zgodnie z poglądem wyrażonym przez prof. [...], decyzja administracyjna traci moc, gdy został spełniony warunek albo termin zastrzeżony ustawowo lub ustalony w decyzji, od którego zależała utrata mocy decyzji administracyjnej (J. Starościak: "Prawo Administracyjne", PWN, Warszawa 1977, s. 314). Upływ czasu, na który wydano decyzję stanowi o tym, że przestaje ona funkcjonować w obrocie prawnym, zostaje z niego wyeliminowana. Z kolei postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, może być prowadzone tylko w stosunku do aktu administracyjnego będącego w obrocie prawnym. Brak decyzji podlegającej kontroli, to brak przedmiotu postępowania nieważnościowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2015 r., złożyli [...]dochodząc jej uchylenia. W skardze strona skarżąca zarzuciła - naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż rozstrzygnięcie o wygaśnięciu decyzji, co do której toczy się postępowanie o stwierdzenie jej nieważności, stanowi zagadnienie wstępne dla postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji i może rzutować na rozstrzygnięcie postępowania o stwierdzenie nieważności, w sytuacji, gdy wygaśnięcie decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie nieważności w żaden sposób nie wpływa na rozstrzygnięcie postępowania co do stwierdzenia nieważności decyzji; - naruszenie art. 156 § 1 i 2 k.p.a., art. 162 § 1 k.p.a. oraz art. 105 k.p.a. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż wobec decyzji, co do której stwierdzono jej wygaśnięcie z mocy prawa, nie może być prowadzone postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na jego bezprzedmiotowość, w sytuacji, gdy stwierdzenie nieważności decyzji, która wygasła, jest w pełni dopuszczalne; - a w konsekwencji powyższych naruszeń, także naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 127 § 3 i w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia zamiast jego uchylenia. W ocenie strony skarżącej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ma żadnego powodu oczekiwać na zakończenie postępowania w przedmiocie wygaśnięcia decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, bowiem decyzja wydana w tym przedmiocie przez Wojewodę [...] nie ma żadnego wpływu na postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności, a tym samym nie stanowi zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację prezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., dalej: p.p.s.a.), uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady wystąpiły, dlatego skarga została uwzględniona. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2015 r. oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z [...] sierpnia 2015 r., zawieszające postępowanie odwoławczego w postępowaniu nieważościowym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazać należy, że warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego, w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć, przy czym pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego musi istnieć zależność, o której mowa w art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z ; wyrok WSA w Warszawie z 10 grudnia 2015 r. VII SA/Wa 953/15, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew twierdzeniom orzekających w sprawie organów administracji, trzeba wskazać, że zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. "Pojęcie "zagadnienie wstępne" użyte w tym przepisie jest sporne. Należy przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Z omawianego przepisu wynika ponadto, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do k.p.a., uw. 5 do art. 97, LEX/el, 2015)". (vide: wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016 r. I OSK 1699/14, LEX nr 2032735). Zagadnienie wstępne musi więc wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Zatem chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Hipoteza określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zachodzi zatem jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe (por. wyrok NSA z 10 sierpnia 1983 r., sygn. akt I SA 481/83, wyrok NSA z 7 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 744/97, wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1029/09). Mając na uwadze powyższe zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że rozstrzygnięcie o wygaśnięciu decyzji, co do której toczy się postępowanie o stwierdzenie jej nieważności, nie stanowi zagadnienia wstępnego warunkującego zawieszenie postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, nie rzutuje bowiem na możliwość podjęcia rozstrzygnięcia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Nic nie stoi na przeszkodzie aby organ skontrolował prawidłowość decyzji z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego oraz rozbiórkę istniejącego budynku usługowego na działce nr ewid. [...], obręb [...] położonej w [...] przy ul. [...]) pod kątem zaistnienia w niej przesłanek nieważnościowych. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji (o pozwoleniu na budowę i rozbiórkę) w żadnym razie nie koliduje z możliwością jej badania w postępowaniu nieważnościowym. Jak słusznie zauważyła strona skarżąca - przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji odnoszą się do wadliwości decyzji istniejących już w chwili ich wydania. Nie ma zatem znaczenia później podjęta decyzja o wygaszeniu określonej decyzji. Decyzja podlegająca wygaszeniu nadal może być kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym. Wygaszenie decyzji pozostaje bowiem bez wpływu na dopuszczalność i celowość wszczęcia i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności wygaszonej decyzji. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 lipca 2014 r. publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). To z kolei oznacza, że strona może mieć interes prawny w dochodzeniu zgodności z prawem decyzji podlegającej wygaszeniu nawet po jej wygaśnięciu. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że zaskarżone postanowienia zostały wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a zatem postanowienia wydane przez organ w obu instancjach są wadliwe i niepotrzebnie tamują rozpoznanie sprawy. Na obecnym etapie postępowania obowiązkiem organu jest zatem rozpoznać odwołanie w postępowaniu nieważnościowym. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienia jako wadliwe należało wyeliminować z obrotu prawnego, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 czyli jak w pkt II wyroku.