VII SA/Wa 2865/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu W.N. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 listopada 2023 r., znak: KOA/4945/Ar/23 w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej oddala sprzeciw Zaskarżoną decyzją z dnia 9 listopada 2023 r., znak: KOA/4945/Ar/23, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "organ II instancji", "SKO w Warszawie") na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2023 r., poz. 775 ze zm, dalej: "k.p.a."), art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2022, poz. 559) oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. 2018, poz. 570 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania W. N. od decyzji Burmistrza O. (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] sierpnia 2023 r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej – uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że 3 grudnia 2019 r. aktem notarialnym (Rep. A Nr [...]), działka nr ew. [...] z obrębu ewid. J., została sprzedana przez W. N. oraz współwłaściciela tej nieruchomości gruntowej. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w trakcie którego został sporządzony operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego T. C. (nr upr. [...]) z dnia 20 grudnia 2021 r., Burmistrz O. wydał [...] sierpnia 2023 r., decyzję Nr [...], ustalającą dla W. N., 1. opłatę w wysokości 110 408,63 zł (słownie: sto dziesięć tysięcy czterysta osiem złotych i sześćdziesiąt trzy grosze), jako 1/4 części opłaty w wysokości 441 634,50 zł (słownie: czterysta czterdzieści jeden tysięcy sześćset trzydzieści cztery złote i pięćdziesiąt groszy); 2. opłatę w wysokości 165 612,94 zł (słownie: sto sześćdziesiąt pięć tysięcy sześćset dwanaście złotych i dziewięćdziesiąt cztery grosze), jako 3/8 części opłaty w wysokości 441 634,50 zł (słownie: czterysta czterdzieści jeden tysięcy sześćset trzydzieści cztery złote i pięćdziesiąt groszy), o łącznej wysokości 276 021,57 zł (słownie: dwieście siedemdziesiąt sześć tysięcy dwadzieścia jeden złotych i pięćdziesiąt siedem groszy), z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - działki ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym J. gmina O., o powierzchni 0,6999 ha, dla której Sąd Rejonowy w P. prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...], jako 30% wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. dla obszaru M. — J. – M. - część 1, zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] października 2018 r., opublikowaną w Dzienniku urzędowym Województwa mazowieckiego z dnia [...] listopada 2018 r., poz. [...], w związku ze zbyciem ww. działki przed upływem terminu określonego w art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na podane w sentencji tej decyzji konto. Odwołanie od powyższej decyzji złożył w terminie ustawowym W. N. W wyniku jego rozpatrzenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że materialno-prawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2022 r., poz. 503, dalej: "u.p.z.p."), w świetle którego, jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Oplata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. SKO wyjaśniło, że z załączonego do akt niniejszej sprawy wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. dla obszaru M. — J. – M. - część I, zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] października 2018 r, nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym J. gmina O., znajduje się obecnie w obszarze oznaczonym symbolem 10U, dla której podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa usługowa, przeznaczenie towarzyszące: urządzenia budowlane, garaże, budynki gospodarcze, zieleń urządzona, obiekty malej architektury, przeznaczenie dopuszczalne: drogi wewnętrzne oraz symbolem 20KD-D - teren dróg publicznych klasy dojazdowej. Przed dniem wejścia w życie wspomnianej uchwały, do dnia 31 grudnia 2003 r., dla przedmiotowego terenu obowiązywały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] listopada 1994 r., według którego przedmiotowa działka położona była na terenie rolnym. W okresie tzw. luki planistycznej nie wydano decyzji o warunkach zabudowy, zaś faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości wskazuje, że działka była niezabudowana i niezagospodarowana, wykorzystywana rolniczo. Ustalenia nowego planu mają zatem wpływ na wzrost rzeczonej nieruchomości, z uwagi na obecną możliwość jej zabudowania, co spowodowało wzrost wartości tej nieruchomości. Ponadto jak wynika z uchwały [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] października 2018 r., stawka opłaty ustalona została na poziomie 30% wzrostu wartości nieruchomości. Organ podkreślił, że zbycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło przed upływem pięciu lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stał się obowiązujący. SKO wskazało także, że Burmistrz O. zgłosił swoje roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. wobec W. N. w dniu 20 marca 2020 r. (data doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie), a zatem przed upływem pięciu lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. Zdaniem SKO, sporządzony w niniejszej sprawie na zlecenie organu operat szacunkowy - oceniając jego zgodność z obowiązującymi przepisami - posiada wartość dowodową w sprawie i na jego podstawie organ pierwszej instancji mógł ustalić opłatę planistyczną. Organ II instancji zwrócił uwagę, że przedmiotem niniejszego postępowania jest działka nr ew. [...] z obrębu ewid. J., której powierzchnię biegły w operacie przyjął z wypisu z ewidencji (0,6999 ha). Wypis ten jest jednak starszy niż akt notarialny sprzedaży nieruchomości, zaś w akcie są wyjaśnione rozbieżności w powierzchni tej nieruchomości gruntowej. Okazuje się zatem, że działka jest większa (0,7460 ha), niż wynika to z wypisu, a według danych z aktu w wypisie do niego okazanym są inne dane. Dokumenty zawierają bowiem adnotację, wskazującą, że rozbieżność w obszarze tej nieruchomości ujawniona w Księdze Wieczystej oraz w ewidencji gruntów wynika z zastosowania dokładniejszych metod pomiaru i obliczeń. Nadto dane ewidencyjne na wyrysie mogą nie spełniać wymagań rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r., w sprawie ewidencji gruntów i budynków lub obowiązujących standardów technicznych. W ocenie SKO, kwestia ta, pominięta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez Burmistrza O., wymaga wyjaśnienia przez organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu tej sprawy. Organ podkreślił, że wzrost wartości musi bowiem dotyczyć nieruchomości według jej stanu i cech na dzień wejścia w życie planu. Sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. N., domagając się jej uchylenia, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie: 1.art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak wskazania w zaskarżonej Decyzji, która jest decyzją kasacyjną, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (i jakich konkretnie), a konieczny do wyjaśnienia zakresy sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz jakie konkretnie okoliczności organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy - Kolegium nie wskazało żadnych takich okoliczności w uzasadnieniu zaskarżonej Decyzji; 2.art. 138 § 2a k.p.a. poprzez brak wskazania w zaskarżonej Decyzji, która jest Decyzją kasacyjną, że organ pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni przepisów prawa, które miały znaleźć zastosowanie w tej sprawie i tym samym brak określenia przez organ odwoławczy wytycznych w zakresie wykładni tych przepisów; 3.art. 136 § 1 k.p.a. poprzez brak zastosowania tego przepisu i nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy ani na żądanie Skarżącego, ani też z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (jeżeli organ odwoławczy uznałby to za zasadne) względnie brak zlecenia przez organ odwoławczy przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji; 4.art. 78 § 1 i 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia i w ogóle jakiegokolwiek odniesienia się przez Kolegium w zaskarżonej Decyzji do wniosków dowodowych Skarżącego zawartych w odwołaniu, mimo że dowody wskazane przez Skarżącego miały istotne znaczenie załatwienia dla sprawy; 5.art 98 § 1 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia wniosku Skarżącego o zawieszenie postępowania zawartego w odwołaniu, mimo że wniosek Skarżącego o zawieszenie postępowania powinien zostać rozstrzygnięty w formie procesowej. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw nie jest zasadny. W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, iż w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935). Mocą tego aktu, do systemu sądowej kontroli administracji publicznej wprowadzono zasadnicze zmiany odnoszące się do kontroli tzw. decyzji kasatoryjnych. Wskazaną ustawą znowelizowano bowiem przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 dalej jako p.p.s.a.). W dziale III p.p.s.a., po rozdziale 3 dodano rozdział 3a "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z dodanym art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. obecnie skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca zakreślił z kolei granice kontroli takiej decyzji przez Sąd wskazując, iż ten, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji. W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca zakreślił z kolei granice kontroli takiej decyzji przez Sąd wskazując, iż ten, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga więc -jak w przypadku skarg- w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czy inaczej: odstąpienia od zasady ogólnej ponownego (w toku instancji, na skutek wniesionego odwołania), merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Co przy tym istotne, dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Tym samym także orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (o czym przesądza także brzmienie art. 64e p.p.s.a.). Badając – w świetle powyższych kryteriów – zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że okoliczności sprawy uzasadniały uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e p.p.s.a., wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przedmiotem rozstrzygnięcia kasacyjnego organu odwoławczego była decyzja Burmistrza O. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2023r. w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości – działki nr ew. [...], położonej w obrębie J., gmina O. o pow. 0,6999 ha , w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. dla obszaru M. — J. – M. - część I, zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] października 2018 r. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r.,poz. 977 ze zm.), z których wynika, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4). Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1). Z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia kumulatywnie następujących przesłanek: 1) zmiany bądź uchwalenia m.p.z.p., 2) zbycia nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie tego planu, 3) wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą, 4) określenia w planie stawki opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Jak wynika z akt postępowania , na skutek wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmianie uległo przeznaczenie obszaru stanowiącego obecną działkę ew. nr [...], z terenu rolnego ( R), dokonano zmiany na teren zabudowy usługowej ( 10U), tereny dróg publicznych klasy dojazdowej ( 20 KD-D). Stawka procentowa służąca naliczeniu opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości dla tych terenów, zgodnie z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego został określona na poziomie 30%. W przypadku ustalania opłaty planistycznej prawodawca wprowadził obowiązek określania kluczowej dla sprawy okoliczności faktycznej, jaką jest zmiana wartości nieruchomości, przy wykorzystaniu jedynie jednego rodzaju sformalizowanego dowodu, tj. operatu szacunkowego dotyczącego wartości nieruchomości. Operat szacunkowy sporządzany przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego jest podstawowym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia m.p.z.p. Przepis art. 37 ust. 12 u.p.z.p. odsyła bowiem w zakresie zasad określania wartości nieruchomości do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.), z której wynika m.in., że określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi (art. 7 i art. 150 ust. 5), którzy sporządzają na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1). Rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego regulują przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555), zastąpionego przez rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832). Z przytoczonych dotychczas regulacji wynika, że operat szacunkowy - jako pierwszorzędny dowód w sprawach dotyczących ustalenia opłaty planistycznej - nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości z punktu widzenia jego formalnej poprawności. Podstawą ustalenia wysokości opłaty planistycznej w sprawie niniejszej był operat szacunkowy sporządzony w dniu 20 grudnia 2021r., przez rzeczoznawcę majątkowego T. C. Co do zasady , Sąd podziela całkowicie stanowisko zaprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że organ prowadzący postępowanie nie może w wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać czy został on zrobiony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Ponieważ organ ostatecznie rozstrzyga sprawę, dlatego też ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu (vide wyrok NSA z 25 sierpnia 1998 r. sygn. akt IV SA 656/96). Jak wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego kasacyjnego rozstrzygnięcia, biegły w operacie przyjął powierzchnie działki z wypisu z ewidencji (0,6999 ha). Wypis ten jest jednak starszy niż akt notarialny sprzedaży nieruchomości. Okazuje się zatem, że działka jest większa (0,7460 ha), niż wynika to z wypisu, a według danych z aktu w wypisie do niego okazanym są inne dane. Dokumenty zawierają adnotację, wskazującą, że rozbieżność w obszarze tej nieruchomości ujawnionej w Księdze Wieczystej oraz w ewidencji gruntów wynika z zastosowania dokładniejszych metod pomiaru i obliczeń. Nadto, zdaniem organu odwoławczego, dane ewidencyjne na wyrysie mogą nie spełniać wymagań rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r., w sprawie ewidencji gruntów i budynków lub obowiązujących standardów technicznych. Okoliczność ta umknęła organowi I instancji , a jej wyjaśnienie jest niezbędne dla oceny wartości dowodowej przyjętego operatu szacunkowego, a w konsekwencji wysokości ustalonej opłaty planistycznej. Z tego względu zasadnie organ odwoławczy przyjął, że kwestia powyższych rozbieżności wymaga wyjaśnienia przez organ I instancji jako zasadniczy element dowodowy w niniejszym postępowaniu, bowiem wzrost wartości musi odnosić się do nieruchomości według jej stanu, a przede wszystkim wielkości na datę wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pomimo braków jakim dotknięte jest uzasadnienie decyzji organu II instancji, należy przyjąć, że przyczyną wydania decyzji kasacyjnej było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z naruszeniem zasad wynikających z art. 7 i 77 k.p.a. w stopniu mogącym wpłynąć na wynik sprawy i w zakresie niemożliwym do uzupełninia w ramach instrumentu jakim jest art. 136 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie, organ odwoławczy nie mógł uzupełnić materiału dowodowego, bo uzupełnienie materiału dowodowego oznaczałoby w istocie przeprowadzenie od nowa postępowania wyjaśniającego. Rozwiązanie tego rodzaju naruszałoby prawo strony wynikające z art. 15 k.p.a., ponieważ odbierałoby stronie możliwość weryfikacji rozstrzygnięcia organu niższego rzędu przez organ wyższego rzędu. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Jasnym, więc jest, że nie może ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu. Zdaniem Sądu uzasadnione jest zatem stanowisko organu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art 98 § 1 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania zawartego w odwołaniu, Sąd przyznaje rację skarżącemu, że rozpoznanie powyższego wniosku winno przybrać formę procesową postanowienia, jednakże ze względu na charakter decyzji kasacyjnej , skarżący ma możliwość ponowienia tego wniosku w postępowaniu przed organem I instancji. Naruszenie to pozostaje więc bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że kasacyjna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie prawa nie narusza, co uzasadnia wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z tych względów Sąd orzekł na podstawie art 151 a § 2 p.p.s.a.