VII SA/Wa 287/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. P. i T. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę Decyzją nr [...] z [...] grudnia 2015 r. znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. P. i T. S., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z dnia [...] października 2015 r., nakładającej na M. P. i T. S. obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku warsztatowego wybudowanego samowolnie na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] i częściowo na terenie sąsiedniej działki nr ewid. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...] do stanu zgodnego z prawem poprzez rozbiórkę części ww. budynku warsztatowego wykraczającej poza działkę nr ewid. [...] oraz wybudowanie w granicy działki tego budynku ściany konstrukcyjnej pełnej, spełniającej funkcję oddzielenia przeciwpożarowego, uwzględniając przy tym właściwy sposób odprowadzania wód opadowych z obiektu, - utrzymał w mocy zaskarżaną decyzję. Organ wskazał, iż postępowanie administracyjne zakończone powyższą decyzją dotyczy legalizacji samowolnie zrealizowanego budynku warsztatowego następnie rozbudowanego, także w warunkach samowoli budowlanej, o część socjalną, na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...]. Postepowanie zostało wszczęte na wniosek inwestorów T. S. i M. P. przed [...] stycznia 1995r. co oznacza, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 24 stycznia 1974r. ( Dz. U. Nr 38 poz. 229). Decyzją z dnia [...] lutego 1999r., Burmistrz Gminy [...] udzielił inwestorom pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego pod warunkiem zastosowania się do wymagań określonych w piśmie Inspekcji Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] stycznia 1999r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010 r., uchylił w całości zaskarżoną przez W. i S. K. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2011r., sygn. akt: VII SA/Wa 2376/10, oddalił skargę M. S. i T.S. na decyzję organu wojewódzkiego, czym przesądził o jej prawidłowości i zgodności z obowiązującym prawem. Sąd administracyjny wskazał, że w sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w oparciu o przepisy ustawy Prawa budowlane z 1974 r. Podkreślił, że pozwolenie na użytkowanie jest jednym z końcowych etapów legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Formą legalizacji w sytuacji, gdy obiekt spełnia wszystkie wymogi Prawa budowlanego jest pozwolenie na użytkowanie, które jest jednocześnie stwierdzeniem zdatności do użytkowania wykonanego obiektu. Ocena zdatności do użytku nie może jednak ograniczać się wyłącznie do zagadnień techniczno-budowlanych, bowiem przez to pojęcie należy także rozumieć takie zrealizowanie obiektu, iż nie narusza on uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym właściciela działki sąsiedniej, a ponadto jest dopuszczalne także w świetle innych obowiązujących przepisów prawa. Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2013r. na podstawie art. 105 § 1 umorzył toczące się postępowanie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2014r. uchylił decyzję organu I instancji zalecając Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego wydanie decyzji merytorycznej. Kolejną decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., zobowiązał współwłaścicieli nieruchomości M. P. i T. S. do wykonania murku ogniowego nad przybudówką socjalno – kantorową od strony działki nr [...], a także pokrycia blachą zadaszenia nad schodami prowadzącymi do kotłowni. Także ta decyzja została uchylona przez organ wojewódzki ( decyzja z [...] lipca 2015 r.), a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania organowi I instancji w konsekwencji czego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2015 r., na podstawie art. 40 nałożył na M. P. i T. S. obowiązek rozbiórki części budynku warsztatowego posadowionego na sąsiedniej działce nr [...] oraz wybudowanie w granicy nieruchomości ściany oddzielenia przeciwpożarowego, gdyż dopiero wykonanie tych robót doprowadzi samowolnie wykonany budynek warsztatowy do stanu zgodnego z prawem. Decyzja powyższa została poprzedzona analizą przesłanek z art. 37 ust. 1 Prawa budowalnego z 1974 r. Organ stwierdził, że wybudowany budynek warsztatowy był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady [...] z nr [...] z dnia [...] września 1992 r., który obowiązywał na tym obszarze do dnia [...] grudnia 2003 r. Zgodnie z planem teren położony przy ul. [...] usytuowany był na obszarze oznaczonym symbolem UT – 11 o funkcjach usługowych i obsługi technicznej. Także obecnie obowiązujący plan zagospodarowania, uchwalony uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2002r. przewiduje dla tego terenu jako funkcję uzupełniającą usługi motoryzacyjne. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że podstawowym problemem, który jest istotny w procesie legalizacji przedmiotowego obiektu jest wybudowanie warsztatu częściowo na sąsiedniej działce nr [...], której właściciele W. K. i S. K. nie wyrazili zgody na zajecie swojej nieruchomości. Na okoliczność tą przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2011r. , sygn. akt VII SA/Wa 2376/10 i podkreślił, że wskazania Sądu w tym zakresie mają charakter wiążący. Z ustaleń organu stopnia powiatowego wynika, że przedmiotowy budynek warsztatowy przylega bezpośrednio do sąsiedniego budynku magazynowego na działce nr [...], przekraczając granicę tej działki i nie posiada własnej ściany tylnej, spełniającej rolę oddzielenia przeciwpożarowego. W ocenie organu tak wybudowany budynek powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia, pogarsza warunki użytkowe dla otoczenia i nie spełnia warunków technicznych. Nadto wybudowanie budynku na cudzym gruncie narusza uzasadnione interesy osób trzecich – właścicieli działki nr [...]. Podsumowując [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., w związku z czym organ powiatowy niewadliwie, na podstawie art. 40 Prawa budowlanego, nałożył obowiązek częściowej rozbiórki warsztatu mechanicznego, gdyż dopiero rozbiórka fragmentu ściany znajdującej się na sąsiedniej działce oraz wybudowanie właściwej ściany konstrukcyjnej przeciwpożarowej w granicy nieruchomości doprowadzi przedmiotowy obiektu do zgodności z prawem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015r. wnieśli M. P. i T. S.. Decyzji zarzucili naruszenie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., oraz naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w sytuacji, gdy te przepisy nie obowiązywały w dacie budowy budynku warsztatowego, a także naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne ustalenie, że właściciele działki nr [...] nie wyrazili zgody na wybudowanie przedmiotowego budynku. Zdaniem skarżących brak jest także podstaw prawnych do nałożenia obowiązku wybudowania w budynku ściany konstrukcyjnej przeciwpożarowej. Obowiązek taki nie wynika z rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. – w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( DZ. U. z 1980 r. Nr 17 poz. 62 ze zm.). Rozporządzenie to nie zawiera także żadnych uregulowań zakazujących sytuowania obiektów budowlanych z przekroczeniem granicy. Niezależnie od naruszenia przepisów prawa materialnego organ nadzoru budowlanego wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 8 , art. 107 § 3, art. 6 i art. 80 Kpa. Podnosząc powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w Warszawie zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), stanowiąc w art. 1 ust. 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez Sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie nie jest sporne, że budynek warsztatowy na terenie nieruchomości przy ul. [...]w [...] ( dz. nr [...]) wybudowany został w warunkach tzw. samowoli budowlanej. Postępowanie dotyczące jego legalizacji zostało wszczęte przed 1 stycznia 1995 r. i toczyło się w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. - zgodnie z treścią art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) który stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (art. 37 ust. 1 pkt 1), bądź powodują niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2). Z kolei art. 40 stanowi, ze jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, wydaje się decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Przewidziane w art. 40 ustawy wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem może polegać na rozbiórce niektórych elementów obiektu, usunięciu elementów niewłaściwie wykonanych, zastąpieniu pewnych elementów innymi, i w efekcie doprowadzeniu do zmian możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów prawa, w szczególności przepisów techniczno-budowlanych. Tego rodzaju przeróbki mieszczą się w dyspozycji art. 40 i prowadzą do zachowania obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z prawem (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2006 r" II QSK 775/05, Lex nr 194014 i z dnia 1 grudnia 2009 r., II OSK 1886/08 dostępny w bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Badanie przesłanek umożliwiających legalizację samowolnie wybudowanego obiektu dokonywane jest w oparciu o przepisy aktualne, gdyż proces legalizacji zawsze ma na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem obowiązującym. Dlatego przy ocenie, czy możliwe do dokonania zmiany i przeróbki doprowadzą do stanu zgodnego z prawem, zastosowanie znajdą przepisy obowiązujące w chwili wydawania decyzji. W tym miejscu wskazać należy, że sprawa dotycząca legalizacji samowolnie wybudowanego budynku warsztatowego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w Gminie [...] była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2011r. ,sygn.. akt VII SA/Wa 2376/10 oddalił skargę M. S. i T. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., którą uchylono udzielone inwestorom M. S. i M. P. pozwolenie na użytkowanie budynku warsztatowego i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sąd w wyroku wskazał, że " Przez zdatność do użytku ( w rozumieniu art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego) należy również rozumieć takie zrealizowanie obiektu, iż nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym właściciela działki sąsiedniej, a ponadto jest dopuszczalny także w świetle innych obowiązujących przepisów prawa." Stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postepowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Organ będąc związany powyższymi wytycznymi Sądu niewadliwie ocenił, że przystąpienie przez inwestorów do użytkowania przedmiotowego obiektu ( co będzie stanowiło formę legalizacji) możliwe będzie dopiero po dokonaniu jego częściowej rozbiórki , tj. rozbiórki tej części, która wykracza poza działkę nr [...] oraz wybudowanie w granicy działek ściany konstrukcyjnej budynku spełniającej funkcję oddzielenia przeciwpożarowego. Wskazując, jako podstawę rozstrzygnięcia art. 40 Prawa budowlanego zasadnie uznano, iż doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem może nastąpić wyłączenie przez jego częściową rozbiórkę – w tej części, która posadowiona jest na działce nr [...] , co do której inwestorzy nie posiadali prawa do dysponowania na cele budowlane. M. P. i T. S. takim prawem nie dysponowali, co oznacza, że nie uzyskali by pozwolenia na budowę, które mogło być wydane wyłącznie osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością ( art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r.). Tym samym samowolne zrealizowanie obiektu na cudzym gruncie ( bez prawa do dysponowania nim) powoduje naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym właściciela działki nr [...]. Z tych przyczyn Sąd uznał , że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a podniesione w skardze zarzuty nie mogą być skuteczne. Biorąc pod uwagę powyższe na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji.