VII SA/Wa 2876/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2012 r. sprawy ze skargi "A." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "organ II instancji" lub "GINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania T. E. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. (dalej: "organ I instancji"), stwierdzającej na wniosek "A." Spółki z o.o. z siedzibą w G. (dalej: "skarżąca") nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1985 r., udzielającej Miejskiemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych w G. pozwolenia na wybicie otworu okiennego w mieszkaniu numer [...], położonym w budynku przy ulicy Ś. w G. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 1985 r., numer [...]. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] września 2009 r. do organu I instancji wpłynął wniosek Spółki z o.o. "A." w G. (aktualnego właściciela działki numer [...]) o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1985 r., numer [...], jako wydanej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie wnioskodawcy nie było wówczas przepisu prawa, który zezwalałby na wybudowanie otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku, położonej w granicy działki, naruszając tym samym prawa właściciela sąsiedniej nieruchomości. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., na podstawie art. 158 § 1, art 156 § 1 punkt 2 i art. 104 k.p.a. oraz art. 82 ustęp 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2010 r., Nr 243, poz. 1623) stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1985 r. ustalając, że aktualnie współużytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej na działce numer [...] i właścicielem lokalu numer [...] w budynku przy ulicy Ś. jest T. E., zaś decyzję z dnia [...] czerwca 1985 r. otrzymał M. E., na wniosek którego Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych (MZBM) w G. (zarządca budynku) w dniu 13 czerwca 1985 r. wystąpił o pozwolenie na wybicie przedmiotowego otworu okiennego. Lokal numer [...] był własnością M. i Z. E.t, którzy w dniu 11 czerwca 1979 r. uzyskali go za mienie pozostawione za granicą. Organ I instancji ustalił, że wniosek został złożony w związku z niedoświetleniem pokoju, którego okna są usytuowane w bocznej elewacji frontowo- północnej. Z opisu technicznego, uwzględniającego stan istniejący i projektowany wynika, że w dacie składania wniosku istniał już otwór okienny w bocznej elewacji, a lokator mieszkania na kondygnacji II wykonał podobne okno, co w konsekwencji miało poprawić wygląd tejże elewacji. W dacie wydania decyzji dla terenu działki numer [...] oraz sąsiednich obowiązywał ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta G., według którego teren, na którym zlokalizowano obiekt budowlany został oznaczony jako: "Administracja, usługi centrum - Administracja i usługi wymagające koncentracji w ośrodkach, wchodzące w program centralnego ośrodka dyspozycyjno-usługowego (...)", z zastrzeżeniem sporządzenia szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego, określającego zasady kształtowania zabudowy. Na działkach sąsiednich o numerach: [...] i [...], użytkowanych wówczas przez Rejonowe Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w G., były wyłącznie obiekty stanowiące tzw. zaplecze przedsiębiorstwa, usytuowane w głębi działek. Zdaniem organu I instancji, ówczesny sposób zagospodarowania w/w działek nie miał znaczenia, istotny jest brak możliwości realizacji zabudowy uzupełniającej, tzw. plomby, wynikającej z usytuowania działek w zwartej zabudowie śródmiejskiej oraz przeznaczenia terenu zgodnie z planem. Organ I instancji ustalił, że w dniu wydania decyzji obowiązywało rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. 1980, Nr 17, poz.62), które w § 12 nie przewidywało otworów okiennych w ścianie usytuowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki, a tym bardziej w granicy działki z sąsiednią działką budowlaną. Ponadto kontrolowana decyzja narusza przepis § 44 ustęp 1 punkt 4 litera "d" rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. 1975, Nr 8, poz.48) poprzez uciążliwość w wykorzystaniu terenów sąsiednich. Decyzja poza tym pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równego traktowania właścicieli nieruchomości do realizowania swoich praw do budowy na własnym gruncie, gdy zamierzenia takie pozostają w zgodzie z Prawem budowlanym (wyrok NSA z 10 lutego 2005 r., II OSK 1118/04). W konsekwencji organ I instancji uznał, że ostateczna decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1985 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania i stwierdził jej nieważność. Od tej decyzji odwołanie wniósł T. E., zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1985 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu § 12 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r., podczas gdy z treści tego przepisu nie wynika żadna kategoryczna i jednoznaczna regulacja, która byłaby naruszona w czasie wydawania spornej decyzji oraz naruszenie art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a. przez stwierdzenie nieważności decyzji, pomimo braku przesłanek do uznania, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa obowiązującego w czasie jej wydawania. W ocenie odwołującego się analiza treści § 12 w/w rozporządzenia w żaden sposób nie prowadzi do wniosku, zgodnie z którym w 1985 r. w kamienicy przy ul. Ś. w G. nie można było wybić otworu okiennego w sytuacji, gdy przepis ten dotyczy umieszczenia budynków mieszkalnych, a nie otworów okiennych, jak również możliwość wybicia otworu okiennego wynikała z niezabudowania działki numer [...] i braku regulacji dotyczących jej przeznaczenia. Stwierdzone przez organ I instancji rażące naruszenie przepisów może być co najwyżej traktowane jako rozbieżność interpretacyjna, która jednak nie upoważnia do kwestionowania decyzji w spornym trybie. GINB decyzją z dnia [...] października 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1985 r. W pierwszej kolejności organ odwoławczy omówił przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, ze szczególnym uwzględnieniem wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a.). W ocenie GINB kontrolowana decyzja nie jest; obarczona żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Została wydana przez właściwy organ, na właściwej podstawie prawnej i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy spawy już poprzednio rozstrzyganej inną: ¡decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Analizując materiał dowodowy zebrany w sprawie organ odwoławczy ustalił, że w dacie zaprojektowania kwestionowanego otworu okiennego w budynku wielorodzinnym przy ul. Ś. w G. (w mieszkaniu numer [...]), zlokalizowanym obecnie na działce numer [...] (dawniej [...]) w ścianie usytuowanej bezpośrednio w granicy z działką [...] (dawniej [...]), działka sąsiednia, o szerokości 18 m, na wysokości projektowanego otworu okiennego nie była zabudowana. Zdaniem organu odwoławczego, przepis § 12 ustęp 1 rozporządzenia z 3 lipca 1980 r. (według stanu na dzień udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji) w ogóle nie znajduje zastosowania w analizowanym przypadku, bowiem reguluje usytuowanie jedynie budynków mieszkalnych i gospodarczych na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz jednorodzinnych domów mieszkalnych. Sporna inwestycja nie mieści się w powyższych kategoriach, ponieważ budynek przy ulicy Ś. w G. jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, nie znajdującym się na działce zagrodowej. Przedmiotowe rozporządzenie w sprawie warunków technicznych zakazuje w § 13 ustęp 2 sytuowania otworów okiennych oraz drzwiowych w granicy jedynie w budynkach gospodarczych. Organ odwoławczy zauważył, iż wprawdzie w chwili obecnej przepisy prawa zabraniają budowy ścian z otworami okiennymi w granicy działki, to jednak brak jest podstaw do uznania, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę spornej inwestycji w sposób rażący narusza § 12 ustęp 1 w/w rozporządzenia; niewątpliwie nie zostały spełnione kryteria oczywistości i jednoznaczności stwierdzonego naruszenia. W konkluzji, w ocenie organu odwoławczego, usytuowanie projektowanego otworu okiennego w elewacji, znajdującej się w granicy z działką sąsiednią, nie może stanowić rażącego naruszenia § 12 ustęp 1 oraz § 13 ustęp 2 warunków technicznych. Nie można także uznać, że doszło do rażącego naruszenia przepisu § 44 ustęp 1 punkt 4 litera "d" rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r., z którego wynika, że pozwolenia na budowę wymaga wykonanie innych inwestycji budowlanych, mogących wprowadzić lub zwiększyć uciążliwości pogarszające warunki sanitarne, bezpieczeństwa ludzi lub mienia albo warunki wykorzystania terenów sąsiednich. Przepis ten nie został naruszony w analizowanej sprawie. Weryfikowana decyzja, zdaniem G!NB, nie narusza również w sposób rażący innych przepisów prawa, w tym art. 29 ustęp 5 Prawa budowlanego z 24 października 1974 r. oraz przepisów przeciwpożarowych rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 3 lipca 1980 r. W/w decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez "A." Spółkę z o.o. z siedzibą w G. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: art. 6, 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, niepełną i pobieżną ocenę materiału dowodowego, przekroczenie zasad prawidłowej oceny dowodów, pominięcie słusznego interesu skarżącej, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji rażąco naruszającej prawo materialne obowiązujące w chwili jej wydania, a w szczególności § 44 ustęp 1 punkt 4 litera "d" rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Wydanie kontrolowanej decyzji przez Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1985 r. doprowadziło nie tyle do uciążliwości w wykorzystaniu terenu sąsiedniego, co do całkowitego uniemożliwienia jego wykorzystania w przewidziany sposób, tj. poprzez zabudowę budynkiem mieszkalnym przyległym do ściany, w której usytuowano otwór okienny. Tym samym orzeczono pozytywnie na podstawie w/w przepisu rozporządzenia pomimo braku możliwości wydania takiej decyzji z uwagi właśnie na warunki wykorzystania terenów sąsiednich. Decyzja kontrolowana uniemożliwia korzystanie z działki sąsiedniej, należącej obecnie do skarżącej, zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1985 r. w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Sąd może również stwierdzić nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 punkt 2 p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Rozpoznając przedmiotową skargę w zakresie tak określonej kognicji Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, a zatem organ odwoławczy prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1985 r. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, dotkniętej kwalifikowaną wadą prawną. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona takich decyzji została wyrażona ogólną zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, zapisaną w art. 16 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a., wskazanego we wniosku skarżącej, jeśli wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowym przypadku decyzja z [...] czerwca 1985 r. została wydana na podstawie ogólnego przepisu art. 29 ustęp 4 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 229), a więc właściwy wówczas terenowy organ administracji państwowej, przed wydaniem pozwolenia na wykonanie zgłoszonych robót w postaci wybicia otworu okiennego w mieszkaniu numer 3 w budynku przy ulicy Ś. w G., analizował przesłanki dopuszczalności takich robót w kontekście podstaw wniosku, mając na uwadze obowiązujące wówczas przepisy w zakresie prawa budowlanego. Nie można więc uznać, że kontrolowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a. w dalszej kolejności jest "rażące naruszenie prawa", o którym można mówić wówczas, gdy zachodzą kumulatywnie 3 elementy: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, jakie wywołuje decyzja (por. wyroki NSA: z dnia 31 października 2008 r., II OSK 1306/07, z dnia 20 lutego 2009 r" I OSK 1729/07, z dnia 18 maja 2011 r" II OSK 878/10, z dnia 25.09.2007 r., II OSK 1111/06, z dnia 21.08.2001 r., II SA 1726). O "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie prawa, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA: z dnia 17.04.1996 r" III SA 565/95 i z dnia 20.06.1995 r., III ARN 22/9, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 r., VII SA/Wa 513/05, LEX nr 199041 oraz wyrok SN z dnia 20 czerwca 1995 r., III ARN 22/95, OSNP 1995/24/297). W świetle powyższych wywodów, zdaniem Sądu, organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji przekonywująco wykazał, że kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] nie narusza prawa w sposób "rażący", a więc brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Organ odwoławczy, działając merytorycznie, dokonał ponownej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, która w ocenie Sądu jest pełna i wszechstronna. Decyzja o pozwoleniu na budowę, kontrolowana w trybie nadzoru, podlega ocenie na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jej wydania. Zarzucany w skardze przepis § 44 ustęp 1 punkt 4 litera "d" rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. nie może być podstawą stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji, bowiem nie zachodzi między przepisem a treścią decyzji żadna sprzeczność, przepis ten nie został w analizowanej sprawie naruszony. Z jego treści wynika bowiem, że pozwolenia na budowę wymaga wykonanie innych inwestycji budowlanych, mogących wprowadzić lub zwiększyć uciążliwości pogarszające warunki sanitarne, bezpieczeństwa ludzi lub mienia albo warunki wykorzystania terenów sąsiednich. W dacie wydawania decyzji przez Prezydenta Miasta [...], tj. [...] czerwca 1985 r. działka sąsiednia nie była zabudowana na wysokości projektowanego otworu okiennego. Z dokumentacji projektowej wybicia otworu okiennego wynika, że stan istniejący elewacji bocznej budynku przy ulicy Ś. posiadał już otwory okienne, a zamierzona inwestycja miała nie tylko poprawić nasłonecznienie w pokoju M. E. (w lokalu numer [...]) na I piętrze od strony północnej, ale i poprawić w efekcie wygląd bocznej elewacji tego budynku. Akceptowane były od strony technicznej również podobne plany innych lokatorów. W sytuacji, kiedy istnieje dokumentacja projektowa przedmiotowej inwestycji z 1985 r., stanowiąca załącznik do kontrolowanej decyzji, na której naniesione są otwory okienne od strony północnej elewacji budynku, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest powoływanie się przez skarżącą na poniemieckie plany budynku przy ulicy Ś. w G. z 1912 r., złożone do akt jedynie w języku niemieckim (bez polskiego tłumaczenia), które nie przewidywały w bocznej ścianie przedmiotowego budynku żadnych otworów okiennych. W dacie wydawania decyzji z dnia [...] czerwca 1985 r. organ kierował się dokumentacją projektową najbardziej aktualną i nie można postawić mu zarzutu, iż winien wówczas uwzględnić plany budynku z 1912 r. (tj. sprzed dwóch wojen światowych). Należy również zauważyć, że na przedmiotowym terenie brak jest szczegółowego planu zagospodarowania terenu; powoływanie się przez skarżącą na ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta G., zatwierdzony w dniu 15 stycznia 1979 r., w którym kamienica przy ul. Ś. należy do centralnego ośrodka dyspozycyjno- usługowego, nie ma znaczenia dla ustalenia rodzaju zabudowy i zasad jej kształtowania na tym terenie, gdyż z samego zapisu planu wynika, iż centralny ośrodek wymaga opracowania planu szczegółowego. Zdaniem Sądu, wobec treści przepisu § 12 ustęp 1 rozporządzenia z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych budynków, nie można postawić Prezydentowi Miasta [...] zarzutu rażącego naruszenia prawa przy wydaniu kontrolowanej decyzji. Sąd w pełni podziela interpretację tego przepisu, dokonaną przez organ odwoławczy w aspekcie podstaw do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej. Materiał dowodowy zebrany w sprawie został prawidłowo oceniony przez GINB, który dokonał właściwej oceny prawnej kontrolowanej i zaskarżonej decyzji. Decyzja Prezydenta Miasta [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem ówczesnego prawa; nie wynika to ze wskazanych przez organ I instancji przepisów, ani tym bardziej powyższa przesłanka nieważności decyzji nie może wynikać jedynie z różnej interpretacji przepisów prawa. W ocenie Sadu kontrolowana decyzja z [...] czerwca 1985 r. nie jest również sprzeczna z konstytucyjną zasadą równego traktowania właścicieli nieruchomości do realizowania swoich praw do budowy na własnym gruncie, ponieważ w dacie jej wydawania na działce sąsiedniej nikt nie budował na wysokości otworu okiennego, a istniejące obiekty usytuowane były w głębi działki, jako zaplecze Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji. Pozwolenie na wybicie okna w ówczesnej dacie nie można utożsamiać z naruszeniem przez takie działanie praw obecnego właściciela nieruchomości sąsiedniej (skarżącej). Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.