VII SA/Wa 2882/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonego obowiązku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2012r. (1708/2012), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej ustawa, po rozpatrzeniu odwołania A. C. - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2012r. ([...]) nakazującą A. C. właścicielowi budynku przy ul. [...] w [...], obowiązek wykonania wzmocnienia podłoża pod posadzką metodą iniekcji (zgodnie z ekspertyzą stanu technicznego ww. budynku) w terminie 1 roku od dnia uprawomocnienia się decyzji. Organ wskazał, że organ powiatowy prowadził postępowanie z uwagi na zapadającą się posadzkę parteru ww. obiektu. Jak ustalono ławy fundamentowe i posadzka budynku posadowione są bezpośrednio na nasypach niebudowlanych, stąd nastapiło osuwanie się posadzki. Postanowieniem z dnia [...].02.2012 r. nałożono na A. C. obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego budynku. Po przedłożeniu ekspertyzy decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. organ I instancji nakazał wykonanie pod fundamentami mikropali lub ich podbicia do gruntu nośnego bądź całkowitą lub częściową wymianę warstw podłoża gruntu nośnego pod posadzką, bądź wzmocnienie podłoża pod posadzką metodą iniekcji w zakreślonym terminie. [...]WINB decyzją z dnia [...].08.2012r. uchylił ww. rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownej analizie materiału dowodowego PINB [...] wydał wspomnianą na wstępie decyzję z dnia [...] września 2012r. Organ odwoławczy podzilił stanowisko, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdował art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. O nieodpowiednim stanie technicznym budynku świadczy bowiem m.in. protokół oględzin z 4.01.2012r. Zalecenia ujęto w ekspertyzie technicznej inż. S. K. z dnia 20.05.2012r., która potwierdza, że w budynku występują: spękania posadzki na parterze wynikające z nierównomiernego jej osiadania, zarysowania styków ścian działowych z sufitem na parterze wobec osiadania warstw posadzkowych. Zasadnym było zatem nałożenie na właściciela budynku robót zalecanych w ekspertyzie w celu doprowadzenia obiektu do odpowiedniego stanu technicznego zgodnie z art. 66 ustawy. Organ dodał, powołując się na orzecznictwo, że decyzje podejmowane na podstawie ww. przepisu mają charakter związany. Wystąpienie choćby jednej z określonych w nim przesłanek, bezwzględnie obluguje organ do wydania decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości. Wydanie decyzji powinno być poprzedzone czynnościami oraz wyjaśnienieniem stanu faktycznego i uwzględniać wyniki kontroli, jak i możliwość doprowadzenia obiektu do właściwego stanu technicznego w sposób określony w dokumentacji oraz na podstawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących warunków użytkowania obiektów. Decyzja powinna dokładnie określać czynności, które właściciel lub zarządca obiektu jest zobowiązany wykonać i ograniczać się jedynie do nałożenia obowiązku usunięcia nieprawidłowości. Organ podał, że adresatem ww. nakazu może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu, ponieważ tylko na tych podmiotach ciąży obowiązek utrzymania obiektu w należytym stanie. Dodał, że w tym postępowaniu nie bada się przyczyn, z powodu których obiekt zagraża życiu lub zdrowiu ludzkiemu, bezpieczeństwu mienia lub środowiska, jest w nieodpowiednim stanie technicznym oraz nie ustala, kto ponosi odpowiedzialność za taki stan obiektu. Stwierdzenie naruszenia obowiązujących przepisów, jest wystarczające do nałożenia na właściciela lub zarządcę obiektu określonych obowiązków. Odnosząc się do zarztów odwołania, że za błędy konstrukcyjne powinien odpowiadać inwestor i PINB, który wydał decyzję i odbierał segment organ wyjaśnił, że roszczenia związane z odpowiedzialnością za doprowadzenie obiektu do stanu niezgodnego z przepisami należą wyłącznie do właściwości sądów powszechnych. Na marginesie organ zauważył, że projektant i inwestor ponoszą odpowiedzialność zawodową przed izbami zawodowymi sprawują bowiem samodzielne funkcje techniczne w budownictwie. Natomiast organ powiatowy dokonuje odbioru obiektu do użytkowania na podstawie złożonej dokumentacji (w tym projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę). Za nośność gruntu, zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy odpowiada projektant. Organ stwierdził, opierając sie na orzecznictwie, że jeśli nieodpowiedni stan techniczny obiektu jest efektem działań osób trzecich, adresatom nakazów z art. 66 ustawy przysługuje prawo dochodzenia odszkodowania przed sądem powszechnym, na zasadach określonych w kodeksie cywilnym Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył A. C. wskazując, że w grudniu 2011 r. zgłosił m.in. do PINB pęknięcie kolanka wodnego i uszkodzenie ścian wnęki szafy po to, aby oceniono szkody i podjęto interwencję przeciwko inwestorowi K. W. i ustalono, czy nie nastąpiły błędy konstrukcyjne. W odpowiedzi organ I instancji postanowieniem z dnia [...].02.2012 nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego budynku. Ekspertyzę wykonał inż. S. K. a opinię geotechniczną firma [...], która wyraźnie podkreśla, że "posadowienie fundamentów budynku na śmieciowych nasypach, brak ich zagęszczenia oraz nie wybranie z podłoża słabonośnych rodzimych gruntów organicznych (torfy, namuły) jest niezgodne z obowiązującą sztuką budowlaną i obowiązującymi normami i przepisami". Podał, że tak w ocenie rzeczoznawcy, jak i f-my [...] nie ma mowy by właściciel lokalu w zabudowie bliźniaczej odpowiadał za błędy konstrukcyjne inwestora, kierownika budowy i PINB, który wydał decyzję na odbiór segmentu i powinien odpowiadać za stan techniczny mieszkania. Wobec powyższego skarżący wniósł o nie nakładanie na właściciela obiektu naprawienia szkody, ponieważ jest on ofiarą, a nie sprawcą tej sytuacji. Dodał, że skierował sprawę do Prokuratury Rejonowej i toczy się postępowanie karne przeciwko inwestorowi (wykonawcy) i innym osobom, które dopuściły się opisanych okoliczności. W postępowaniu karnym powołano biegłego sądowego, który ma wydać opinię w sprawie. Zdaniem skarżącego z rozmowy jaką przeprowadził z biegłym sądowym, który oglądał mieszkanie, dokumentację i projekt budowlany za błędy konstrukcyjne powinien odpowiadać sprawca a nie ofiara. Skarżący, jako ofiara wskazał, że oczekuje zmiany decyzji jaką podjął w obronie PINB-u organ odwoławczy. Zaznaczył, że jest emerytem i inwalidą powypadkowym pobierającym z ZUS świadczenie emerytalne (1670 PLN), a naprawienie szkody wg opinii f-my [...] wykonującej wzmocnień podłoża metodą iniekcji to ponad 100000 -150000 PLN. Skarżący podkreślił, że nie stać go, aby płacił za czyjeś błędy, a sprawca czynu i wydające decyzje organy czuli się bezkarnie. Nadmienił, że w art. 66 ust. 1 pkt 3 nie ma mowy, aby właściciel budynku doprowadzał go do odpowiedniego stanu technicznego. Jest to własna interpretacja PINB-u, który szukając "kozła ofiarnego" uznał, że to właściciel powinien naprawić szkodę, a nie ten który ją spowodował. Z tych przyczyn skarżący wniósł o uchylenie decyzji i wydanie decyzji pozytywnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do treści art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalejppsa. Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] listopada 2012r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2012r. nakładającą na A. C., jako właściciela ww. budynku - w trybie art 66 ust. 1 pkt 3 ustawy - obowiązek wzmocnienia podłoża pod posadzką metodą iniekcji w zakreślonym terminie. Rzeczą Sądu było zatem przede wszystkim dokonanie oceny, czy prawidłowo w ramach zastosowanej podstawy materialnoprawnejprawnej organy nadzoru budowlanego nałożyły opisane obowiązki. W związku z powyższym wskazać trzeba, że art. 66 umieszczony został w rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane zatytułowanym "utrzymanie obiektów budowlanych". Przez pojęcie utrzymanie obiektów budowlanych" należy rozumieć zachowanie w dobrej sprawności, w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. Obowiązki nakładane na podstawie art. 66 ustawy obejmują zatem sytuacje związane z nieprawidłową eksploatacją obiektu budowlanego, polegającą na zaniechaniu wykonywania obowiązków określonych w art. 61 oraz dalszych przepisach tego rozdziału ustawy. Oznacza to, że usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 ust. 1 ustawy może dotyczyć jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego, a więc związanych zazwyczaj z niewłaściwym jego użytkowaniem, doprowadzeniem do znacznego zużycia technicznego poprzez brak remontów, konserwacji spowodowanych zazwyczaj biernością, niedbalstwem, brakiem kontroli właściciela lub zarządcy (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011r., II OSK 1100/10, LEX nr 992473). W konsekwencji art. 66 ust. 1 ustawy nie może być wykorzystywany do usunięcia innych niż przewidziane w nim nieprawidłowości. Nakładane na jego podstawie obowiązki mają charakter naprawczy, ale zmierzają do przywrócenia obiektu do stanu używalności, zachowania substancji budowlanej w należytym stanie technicznym odpowiadającym jego funkcjom. Nie służą zatem do doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z prawem jeśli ta niezgodność wynika z przesłanek wymienionych w art. 50 i 51 ustawy. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że nie można na podstawie art. 66 ustawy nakazywać wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, gdyż taka sytuacja odpowiada regulacji zawartej w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy. Tryb określony w przepisach art. 50 i 51 ustawy odwołuje się bowiem bezpośrednio do procesu budowlanego, natomiast tryb przewidziany w art. 66 ust. 1 ustawy - jak wskazano wyżej - jedynie do nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2010 r., II OSK 1196/09, niepubl.). Dodać przy tym trzeba, że art. 66, podobnie jak inne przepisy rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane adresowany jest wyłącznie do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego (art. 61 ustawy). Tymczasem przepisy art. 51 mogą być adresowane do inwestora, co poszerza krąg podmiotów, na które mogą być nakładane określone obowiązki. Z ustaleń dokonanych w niniejszej sprawie wynika, że postępowanie prowadzono w związku z zapadaniem się posadzki na parterze budynku skarżącego, wobec posadowienia ław fundamentowych bezpośrednio na nasypach niebudowlanych (ekspertyza techniczna z dnia 20 maja 2012, badanie gotechniczne podłoża gruntowego segmentu nr 1). Ustalenia te potwierdza również złożona do akt sądowych opinia biegłego d.s. budownictwa mgr.inż.bud. M. B. wykonana na zlecenie Prokuratury Rejonowej [...] z grudnia 2012r. W świetle przedstawionej argumentacji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winiem rozważyć, czy w okolicznościach faktycznych rozpatrywanej sprawy, w celu doprowadzenia obiektu skarżącego do stanu zgodności z prawem, nie powinien mieć zastosowania tryb, o którym mowa w art. 50 i 51 ustawy, w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy. Organy winny mieć przy tym na względzie, że obowiązki w ww. trybie - w pierwszej kolejności - winny być nałożone na inwestora. Podkreślenia wymaga również to, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy organ nie bada, czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania terenem na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012r. II OSK 2140/10, LEX nr 1138086). Odnosząc się na koniec do wniosków zawartych w skardze o wydanie decyzji pozytywnej wyjaśnić trzeba, że sądy administracyjne stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) badają zgodności zaskarżonych aktów organów administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Sądy administracyjne nie zastępują zatem organów administracji w rozstrzyganiu spraw administracyjnych, a wobec tego, w wyniku rozpoznania skargi nie wydają decyzji administracyjnych i nie mogą również zaskarżonych decyzji zmieniać. W razie stwierdzenia, że zaskarżona decyzja w istotny sposób narusza przepisy prawa materialnego lub procesowego sąd administracyjny - w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia - akt taki uchyla lub stwierdza jego nieważność. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ppsa orzekł jak w pkt I i II sentencji.