VII SA/Wa 2895/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Powiatu [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2019 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego postanawia: odrzucić skargę. Powiat [...] (dalej: skarżący) wniósł 28 listopada 2019 r. (data stempla urzędu pocztowego) skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO) z [...] listopada 2019 r., znak [...], uchylające postanowienie Starosty Powiatu [...] nr [...] z [...] marca 2018 r. o umorzeniu w całości postępowania w sprawie przyznania J K, prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą ul. [...][...] zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu marki [...] nr rej. [...] w okresie od 15 grudnia 2004 r. do 4 marca 2007 r. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej odrzucenie, ewentualnie zaś o jej oddalenie, wskazując, że stosownie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 Powiat nie ma legitymacji procesowej strony, albowiem powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego. Natomiast w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 111/14 stwierdzono, że skupienie przez starostę powierzonych przez Państwo obowiązków orzekania w sprawach indywidualnych poprzez włączenie do systemu organów administracji publicznej z jednej strony, i z drugiej wynikających z ustawy samorządowej zadań publicznych o charakterze ponadgminnym (w tym przewodniczenia zarządowi powiatu, organizowania prac zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kierowania bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentowania powiatu na zewnątrz), wyklucza przymiot strony powiatu w sprawach, w których dochodzi do połączenia obu tych aspektów. Ten sam organ nie może wszak występować w tej samej sprawie w podwójnej roli – jako wykonawca zadań zleconych (w ramach imperium) i zadań własnych (w ramach dominium). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Z uwagi na wniesienie skargi przez Powiat [...], którego imieniem działa Starosta [...], czyli organ, który wydał postanowienie w I instancji, należy ocenić, czy posiada on interes prawny, tj. legitymację skargową w niniejszej sprawie. Na gruncie postępowania administracyjnego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, co wynika z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.). Interes prawny jest określany jako osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Jednostki samorządu terytorialnego jako podmioty praw i obowiązków wynikających z przyznanej im osobowości prawnej oraz wyposażenia w prawo własności i inne prawa majątkowe (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP) mają niewątpliwie interes prawny w żądaniu czynności organu administracyjnego albo udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli dotyczą one tychże praw i obowiązków. Ta generalna zasada doznaje ograniczenia w sprawach, w których organ jednostki samorządu terytorialnego orzekał jako organ administracyjny. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji strony procesowej w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnych do sądu (por. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 oraz z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15). Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy też sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji ta jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie ogranicza zakres procesowy tych jednostek jako osób prawnych. Ten sam podmiot nie może bowiem w tym samym postępowaniu kumulować roli organu prowadzącego postępowanie z rolą strony postępowania (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1406/09, z 28 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 551/08 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 782/08 i z 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 111/14). Z art. 2, art. 8 ust. 2 pkt 2 oraz art. 26 i 38 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 511) wynika, iż zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu, a w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Z art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 110) wynika zaś, że koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Na przyjęcie koncepcji umożliwiającej Powiatowi [...], reprezentowanemu przez Starostę, w występowaniu w podwójnej roli nie pozwala także zasada działania organów administracyjnych zgodnie z prawem, zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i zasada prawdy obiektywnej wyrażone w art. 6, 7 i 8 k.p.a., gdyż organy samorządu terytorialnego, które wydają decyzje wobec obywatela mają stać na straży prawa, zatem w procesie kontroli instancyjnej nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego wyrażania swoich interesów (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r., sygn. K 32/08). Starosta [...] działa w niniejszej sprawie w sferze imperium i w związku z tym nie posiada legitymacji skargowej w świetle art. 50 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).