VII SA/Wa 29/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2009 r. sprawy ze skargi B. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. skargę oddala II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. S. z Kancelarii Adwokackiej przy u. J. lok. [...] w W.: tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 305 (trzysta pięć) złotych, w tym: tytułem zastępstwa procesowego kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 55 (pięćdziesiąt pięć) złotych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej, k.p.a., oraz art. 51 ust.1 i art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej wybudowania ogrodzenia wewnętrznego na nieruchomości przy ul. C. w W., od strony południowej, którego inwestorami są E. i H. B., umorzył postępowanie administracyjne w zakresie dotychczas wykonanych robót budowlanych (przy ogrodzeniu wewnętrznym, znajdującym się od strony południowej nieruchomości przy ul. C. w W.). W uzasadnieniu organ wskazał, że na wniosek właściciela nieruchomości przy ul. R. w W. w sprawie ogrodzenia wewnętrznego przy ul. C., Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego [...] wszczął postępowanie administracyjne, umorzone decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r., od której strona wniosła odwołanie do organu II instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej [...]WINB, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 66/07, uchylił tę decyzję z powodu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. i zalecił przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w zakresie ustalenia wysokości ogrodzenia organowi II instancji. Organ ten po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., Nr [...], przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego. W toku podjętego ponownie postępowania, nałożono na inwestorów postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r., Nr - [...], obowiązek przedłożenia oceny technicznej w zakresie robót budowlanych wykonanych przy budowie ogrodzenia wewnętrznego od strony południowej, przy granicy z nieruchomością ul. R. w W. W toku podjętego ponownie postępowania, po analizie zebranych dokumentów i ustaleń dotyczących przedmiotowego ogrodzenia stwierdzono, że inwestorzy wybudowali ogrodzenie posesji przy ul. C. od strony południowej na swojej działce, jako pełne na fundamencie żelbetowym i wys. od 1,80 do 2,20 m na działce sygn. akt VII SA/Wa 29/09 inwestorów, a od strony nieruchomości B. R. o wys. 2,35 m, co organ ocenił jako niezgodne z przedłożonym przez Inwestora zgłoszeniem do Urzędu Gminy [...] z dnia [...] maja 2000 r. o zamiarze przystąpienia do wykonania ogrodzenia murowanego, szczelnego o wys. ca 2,10 m. Organ stwierdził, że stan faktyczny w sprawie wypełnia przesłankę normy prawnej określonej w art. 50 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego uprawniającej organ do wstrzymania wykonywanych robót budowlanych i nałożenia obowiązku. Ustalenia wynikające z przedłożonych dokumentów stanowić będą podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia w ramach posiadanych kompetencji. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli E. i H. B. oraz B. R. E. i H. B. podnieśli, że postanowienie jako niezgodne ze stanem faktycznym, niewykonalne i niezgodne z prawem winno być uchylone, a postępowanie w sprawie umorzone. W uzasadnieniu wskazali, że przywołana podstawa prawna art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, nie może być zatem podstawą do nałożenia na skarżących jakichkolwiek obowiązków. Przywołany przepis mówi o wstrzymaniu prowadzonych robót. Tymczasem w niniejszej sprawie roboty zostały zakończone 8 lat temu, a ogrodzenie zostało wykonane. Przywołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt IV SA 1191/03, z dnia 28 października 2004 r. wskazali, że jeśli w jakimś miejscu od strony działki B. R. ogrodzenie wynosi nawet 2,35 m nie daje podstawy do prowadzenia jakiegokolwiek postępowania. Dlatego też toczące się postępowanie winno być umorzone. B. R. zarzucił poświadczanie nieprawdy w sprawie różnicy gruntów po stronie inwestora. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, w związku z art. 144 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w całości, wskazując, że art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego ma zastosowanie do robót będących w trakcie wykonywania i zapobiegać ma naruszaniu prawa poprzez dalsze wykonywanie tychże robót budowlanych. W omawianej sprawie roboty budowlane polegające na wykonaniu przedmiotowego ogrodzenia zostały juz zakończone, co wynika z protokołu oględzin z 18 stycznia 2008 r. Nie było więc konieczności ich wstrzymywania, skoro do sytuacji zakończenia robót odnosi się art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, a możliwość żądania odpowiednich ocen technicznych wynika z art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, sygn. akt VII SA/Wa 29/09 postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 50 Prawa budowlanego, w stopniu uniemożliwiającym utrzymanie w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył B R. zarzucając rażące naruszenie k.p.a. oraz prawa budowlanego oraz zatajenie wielu istotnych kwestii oraz zarzutów skarżącego i okoliczności sprawy. Zarzucił naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 11, 12 § 1,24 §3, 28, 30 § 135 § 1,2 i 3, 36, 37, 38, 5 0§ 2, 68, 71, 73, 74 § 2, a w szczególności art. 75 § 2 w związku z art. 83 § 3, 76 § 1 i 2, 77 § 1 i 4, 79, 84 § 1, a także art. 105 § 2, 107 § 1 i 3, 133, 139 k.p.a. oraz przepisów Prawa budowlanego, których jednak nie sprecyzował. Jako podstawę zarzutów prawa procesowego wskazał niepowiadomienie z urzędu stosownych organów ścigania. W skardze wniósł także o przekazanie przez Sąd z urzędu sprawy do stosownych organów ścigania, celem wyjaśnienia tych rażących i w takiej ilości nagromadzonych nieprawidłowości oraz zarzutów kryminalnych wobec inwestorów oraz urzędników rozpoznających omawianą skargę i sprawę budowy muru. W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Pełnomocnik skarżącego złożył na rozprawie pismo procesowe popierające skargę, wskazując na uchybienia procesowe postępowania. W toku rozprawy skarżący podniósł, że bez swojej winy nie uczestniczył w niektórych czynnościach procesowych, gdyż nie był o nich powiadamiany, nie brał udziału w oględzinach i pomiarach dokonanych przez rzeczoznawcę, nie wie też jak ustalił on wysokość muru od strony jego działki, skoro nie zgłosił się do niego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Przyczyną zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uchylenie zaskarżonego postanowienia wydanego w toku postępowania prowadzonego w oparciu o przepis art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jak podał organ II instancji w uzasadnieniu było to, sygn. akt VII SA/Wa 29/09 że roboty budowlane polegające na wykonaniu przedmiotowego ogrodzenia zostały zakończone, nie było więc ani konieczności, ani możliwości ich wstrzymywania. Postępowanie takie w przypadku zakończenia robót powinno się opierać bowiem o art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, a nie art. 50. W ocenie Sądu, istotnie, ocena legalności budowy ogrodzenia nie dawała żadnych podstaw do wstrzymywania robót budowlanych, ponieważ zakończyły się one ok. 8 lat przed wydaniem postanowienia, nie było zatem ani potrzeby, ani podstawy do zastosowania przepisu art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Nie można zatem zarzucić, że istota zaskarżonego rozstrzygnięcia polegająca na uchyleniu materialnie wadliwego postanowienia, była niezgodna z prawem. Wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast kiedy roboty te zostały wykonane powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2007 r., sygn. akt II OSK 629/07, LEX nr 347905. Oceniając rozstrzygnięcie organu II instancji uchylające postanowienia wydane w opisanych wyżej okolicznościach, trzeba zatem uznać, że odpowiada ono prawu pod względem materialnym. Zgodzić się należy wprawdzie z zarzutem pisma uzupełniającego skargę, że przepis, na który powołał się organ tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przewiduje uchylenie i umorzenie postępowania przed organem I instancji, organ zaś orzekł jedynie o uchyleniu postanowienia, uchybienie to należy jednak ocenić jako pozostające bez wpływu na istotę rozstrzygnięcia. Zważyć bowiem trzeba, że postanowienie wydawane w toku postępowania mającego na celu ocenę wykonanych robót budowlanych, a następnie podjęcie stosownych rozstrzygnięć, ma charakter wpadkowy i chociaż jest ono zaskarżalne (co powoduje rozpatrywanie jego legalności w odrębnej sprawie) nie zmienia to celu przepisu, na podstawie którego jest ono wydawane. Postanowienie wstrzymujące roboty, ma byt ściśle ograniczony czasem (dwa miesiące od dnia jego doręczenia), służy zaś czasowemu wstrzymaniu wykonywania robót, co do których istnieje podejrzenie ich niezgodności z prawem. Czas ten organ może wykorzystać do nałożenia na inwestora obowiązku dokonania inwentaryzacji robót ocen technicznych bądź ekspertyz (art. 50 ust. 3). Przepis art. 50 Prawa budowlanego ma charakter incydentalny, prewencyjny, jest to przepis związany z art. 51 i sam jako taki ani nie rozstrzyga sprawy, ani jej nie kończy. Przepisem rozstrzygającym sprawę i kończącym sygn. akt VII SA/Wa 29/09 ją merytoryczną decyzją, jest art. 51 Prawa budowlanego i ewentualne wątpliwości mające miejsce na etapie wstrzymania wykonywania robót budowlanych, powinny być wyjaśnione w decyzji wydanej w oparciu o ww. art. 51. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 655/07. Postępowanie wpadkowe w sprawie nie kończy jej merytorycznie stąd też nie można uznać za istotne naruszenie prawa mogące mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie takiego uchybienia, które polega na użyciu w sentencji postanowienia wydanego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. sformułowania, iż uchyla się postanowienie organu pierwszej instancji, bez stwierdzenia o umorzeniu tego postępowania. Postanowienie nie jest bowiem wydawane w odrębnym postępowaniu, które należałoby umorzyć, a jest jedynie częścią postępowania głównego, którego zakończenie rozstrzyga sprawę. Przed upływem dwóch miesięcy od daty wydania postanowienia organ powinien bowiem podjąć rozstrzygnięcia merytoryczne, o których mowa w art. 51 ust. 1 nakazując zaniechanie dalszych robót budowlanych (o ile były wstrzymane), nakaz rozbiórki obiektu lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego lub też może nałożyć obowiązek wykonania czynności lub robót budowlanych, albo w przypadku istotnego odstąpienia od projektu nałożyć obowiązek sporządzenia projektu zmiennego. W przypadku jednak, gdy roboty zostały, jak w tej sprawie zakończone, organ może, w oparciu o uregulowanie zawarte w pkt 7 tego przepisu, bez wydawania postanowienia wstrzymującego roboty, zastosować odpowiednio do charakteru sprawy wyżej wymienione środki. Takie też postępowanie zostało przeprowadzone i zakończone, a decyzja o jego umorzeniu była przedmiotem odrębnej skargi do Sądu. Odnosząc się do zarzutów skargi, w której podniesiono naruszenie szeregu przepisów k.p.a., stwierdzić trzeba, że poza wymienieniem ich numerów nie przytoczono żadnych argumentów na naruszenie ww. przepisów, wskazując jedynie, że zaniedbano poinformowania organów ścigania. W sytuacji, w której skargę oddalono ze względu na niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, gołosłowne zarzuty naruszeń procedury nie mogły wywrzeć zamierzonego skutku. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd skargę oddalił.