VII SA/Wa 29/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek, Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lipca 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2020 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ", "GINB") na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca", "inwestor") o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z [...] listopada 2019 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Decyzja GINB zapadła w poniższym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...] ww. decyzją zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącej pozwolenia na budowę, obejmującego montaż 4 sztuk dwustronnych nośników reklamowych typu digital o wym. 3 m x 2 m znajdujących się nad peronami 1, 2, 3, 4 Dworca [...] w W., na działce nr ew. [...], obręb [...], jedn. ew. [...], teren zamknięty PKP. [...] Sp. z o.o. Sp. k. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r. Pismem z 24 września 2020 r., GINB zawiadomił strony o wszczęciu przedmiotowego postępowania nieważnościowego, a następnie decyzją z [...] listopada 2020 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia GINB wskazał na przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 k.p.a. Podał, że organy badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a., w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Następnie organ przytoczył art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm., dalej: "p.b."), według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji), zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 p.b., powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. GINB stwierdził, że inwestor do wniosku z 23 września 2019 r. o pozwolenie na budowę spornej inwestycji dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działką nr ew. [...] obr. [...], jedn. ew. [...]. Organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja została określona w decyzji Wojewody jako polegająca na "montażu" 4 sztuk dwustronnych nośników reklamowych typu digital o wym. 3 m x 2 m, jednakże w jego ocenie roboty te polegają na "instalowaniu" ww. nośników. Zauważył, że zarówno ustawa Prawo budowlane, podobnie jak inne obowiązujące przepisy prawne, nie definiuje pojęcia "montaż". Organ przytoczył definicję "montażu" oraz "instalowania" według "Słownika języka polskiego" oraz stwierdził, że analogicznie rozumiane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Na przykład, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 912/07 wskazał, że "montaż to taki rodzaj robót budowlanych, które polegają na wytworzeniu obiektu z gotowych, połączonych (montowanych) w jedną funkcjonalną całość elementów." Natomiast "instalowanie" dotyczy takich prac budowlanych, które są związane z już istniejącym obiektem. Jeżeli więc wykonywanie robót budowlanych ma być zakwalifikowane jako instalowanie, to wówczas powinno nastąpić przymocowanie (połączenie, przyłączenia) urządzenia instalowanego do innego obiektu w sposób pozwalający na jego odinstalowanie bez uszkodzenia bądź naruszenia struktury obiektu "podstawowego" (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 958/17). GINB wyjaśnił, że z dokumentacji projektowej (Projekt budowlany, opis techniczny, pkt 2.2 Lokalizacja - s. 6) spornego przedsięwzięcia wynika, że nośniki reklamowe dwustronne typu digital będą usytuowane na istniejących konstrukcjach w częściach środkowych czterech peronów 1, 2, 3, 4 Dworca [...] w W. przy Al. [...] w W., wpisanego decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "WKZ") do rejestru zabytków pod nr [...] (decyzja [...] WKZ z dnia [...] września 2019 r., znak: [...]). Tym samym, przedmiotowa inwestycja polegająca na instalowaniu 4 sztuk dwustronnych nośników reklamowych typu digital o wym. 3 m x 2 m, nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b., pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. GINB zaznaczył, że z dotychczasowej treści art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. wynikało, że "instalowanie" tablic i urządzeń reklamowych może mieć miejsce także poza obiektami budowlanymi (czyli na gruncie). To prowadziło do stwierdzenia, że pojęcie "montaż" i "instalowanie" można stosować zamiennie. W najnowszej nowelizacji, która obowiązuje od 19 września 2020 r., prawodawca zrezygnował w komentowanym artykule z pojęcia montażu np. "montaż" pomp ciepła, wolnostojących kolektorów słonecznych, urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW oraz mikroinstalacji biogazu rolniczego (dotychczasowy art. 29 ust. 2 pkt 16) i pojęcie to zostało zastąpione określeniem "instalowanie" (art. 29 ust. 3 pkt 3). Dalej organ wskazał, że z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 p.b. wynika, iż wniosek o pozwolenie na budowę może być wydany wyłącznie temu, kto złożył go w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), dalej: "u.p.z.p.", zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Ja wynika z art. 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wymagają roboty budowlane, polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Zdaniem GINB, w przedmiotowej sprawie nie wynika w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, czy inwestor przed uzyskaniem pozwolenia na roboty budowlane zobowiązany był uzyskać decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a tym samym czy brak jej skutkował, że kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem art. 33 ust. 2 pkt 3 p.b. Wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji. GINB stwierdził (odnosząc się do art. 59 u.z.p.p.), że pojęcie "zmiana zagospodarowania terenu" nie zostało zdefiniowane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z orzecznictwem sądowym przez zmianę sposobu zagospodarowania terenu będzie rozumiane takie przekształcenie przestrzeni (terenu), które prowadzi do zmiany dotychczasowego przeznaczenia. Przez "przeznaczenie" rozumie się określoną działalność człowieka prowadzoną lub potencjalnie dopuszczoną na nieruchomości (gruncie lub budynku) – np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Po 87/19. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń a także podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (art. 71 ust. 1 p.b.) W ocenie GINB trudno uznać aby instalowanie nośników reklamowych nad peronami Dworca [...] w W. powodowało zmianę zagospodarowania terenu lub zmianę sposobu użytkowania tego obiektu. Organ stwierdził, że niniejsza inwestycja nie polega na remoncie, montażu lub przebudowie, tylko na instalacji, która nie została w art. 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wymieniona jako roboty budowlane niewymagające uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Należy jednak zauważyć, że nie powoduje ona zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmienia jego formy architektonicznej, a także nie jest zaliczona do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Ponadto pojęcia montaż i instalowanie funkcjonują jako bliskoznaczne i w niektórych przypadkach mogą być stosowane zamiennie, co potwierdza również fakt, że sam inwestor zakwalifikował przedmiotową inwestycję jako montaż. Tym samym brak jest podstaw do uznania, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem art. 33 ust. 2 pkt 3 p.b. Następnie, organ podniósł, że zgodnie z art. 35 ust. 1 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. GINB wskazał, że działka nr ew. [...], na której zaprojektowano ww. inwestycję, decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r., Nr [...] w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe (Dz. Urz. Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju z [...]., poz. [...] z późn. zm.), została uznana za teren zamknięty (Wykaz działek ewidencyjnych przez które przebiegają linie kolejowe uznane jako tereny zamknięte, Tom 7, Województwo [...], l.p. [...]). Zgodnie z art. 2 pkt 9 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 725), tereny zamknięte to tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Stosownie do art. 4 pkt 8 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 710), obszar kolejowy to powierzchnia gruntu określona działkami ewidencyjnymi, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy. Natomiast zgodnie z art. 4 pkt 1 w zw. z załącznikiem nr 1 do ustawy o transporcie kolejowym w skład infrastruktury kolejowej wchodzą następujące elementy, po warunkiem że tworzą część linii kolejowej, bocznicy kolejowej lub innej drogi kolejowej, lub są przeznaczone do zarządzania nimi, obsługi przewozu osób lub rzeczy, lub ich utrzymania: 1) tory kolejowe, w tym rozjazdy i skrzyżowania torów, wchodzące w ich skład szyny, szyny żłobkowe, kierownice, odbojnice, prowadnice, zwrotnice, krzyżownice i inne elementy rozjazdów, podkłady kolejowe i przytwierdzenia, drobne elementy nawierzchni kolejowej, podsypka w tym tłuczeń i piasek; 2) obrotnice i przesuwnice; 3) podtorze, w szczególności nasypy i przekopy, systemy kanałów i rowów odwadniających, rowy murowane, ściany osłonowe, roślinność posadzona w celu ochrony skarp; 4) obiekty inżynieryjne: mosty, wiadukty, przepusty i inne konstrukcje mostowe, tunele, przejścia nad i pod torami, mury oporowe i umocnienia skarp; 5) nastawnie, urządzenia sterowania ruchem kolejowym, w tym urządzenia zabezpieczające, sygnalizacyjne i łącznościowe na szlaku, w stacjach i stacjach rozrządowych, urządzenia służące do wytwarzania, przetwarzania i dystrybucji prądu elektrycznego do celów sygnalizacji i łączności; budynki, w których takie urządzenia lub instalacje się znajdują; przytorowe urządzenia kontroli bezpiecznej jazdy pociągów i wykrywania stanów awaryjnych w przejeżdżającym taborze; hamulce torowe; urządzenia do ogrzewania rozjazdów; 6) perony wraz z infrastrukturą umożliwiającą dotarcie do nich pasażerom, pieszo lub pojazdem, z drogi publicznej lub dworca kolejowego; 7) rampy towarowe, w tym w terminalach towarowych, wraz z drogami dowozu i odwozu towarów do dróg publicznych; 8) drogi technologiczne i przejścia wzdłuż torów, mury ogradzające, żywopłoty, ogrodzenia, pasy przeciwpożarowe, zasłony odśnieżne; 9) przejazdy kolejowo-drogowe i przejścia w poziomie szyn, w tym urządzenia i systemy służące zapewnieniu bezpieczeństwa ruchu drogowego i pieszego; 10) systemy oświetleniowe do celów ruchu kolejowego i bezpieczeństwa; 11) urządzenia przetwarzania i rozdziału energii elektrycznej na potrzeby zasilania trakcyjnego: podstacje, kable zasilające pomiędzy podstacjami i przewodami jezdnymi, sieć trakcyjna wraz z konstrukcjami wsporczymi, trzecia szyna z konstrukcjami wsporczymi; 12) grunty, oznaczone jako działki ewidencyjne, na których znajdują się elementy wymienione w pkt 1 -11. GINB, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1691/11, podniósł, że w powyższym uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż w definicji ustawowej obszaru kolejowego określono w sposób pozytywny wszelkie obiekty, które mogą się na nim znajdować, co oznacza zakaz sytuowania tam obiektów nie wymienionych w art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym. Organ stwierdził, że przyjmując powyższą interpretację art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym należy uznać, że decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r. została wydana z naruszeniem tego przepisu, jednakże zdaniem GINB naruszenie to nie może stanowić samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę bowiem nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. Organ podkreślił, że zaprojektowane nośniki reklamowe typu digital o wymiarach 3m x 2m zostaną umieszczone nad peronami 1, 2, 3, 4 Dworca [...]. Z uwagi na swoje wymiary i sposób umieszczenia nie wpływają one negatywnie na obsługę podróżnych korzystających z transportu kolejowego na Dworcu [...]. Nośniki nie są również zupełnie niezwiązane z obsługą podróżnych. [...] S.A. w umowie najmu zastrzegła 15% ogólnego czasu prezentowania na nich treści - na emisję, m.in. informacji dotyczących [...] S.A. oraz istotnych wydarzeń. W odniesieniu natomiast do lokalizacji nośników na terenie zamkniętym GINB przywołał pogląd NSA zaprezentowany w wyroku z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1075/07, w którym wskazano, że "o tym, czy właściwy organ (wojewoda) uwzględni wniosek inwestora decyduje w istocie uznanie organu, że zamiar wnioskodawcy da się pogodzić z celem ustanowienia terenu zamkniętego, którym jest wzgląd na obronność i bezpieczeństwo państwa". Zdaniem GINB, jakkolwiek ww. nośniki nie stanowią inwestycji służącej obronności i bezpieczeństwu państwa, to brak jest również podstaw do jednoznacznego uznania, aby realizacja ww. nośników nie dawała się pogodzić z celem ustanowienia terenu zamkniętego. Inwestor przedstawił kompletny projekt budowlany, sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Ponadto uzyskał decyzję [...] WKZ z [...] września 2019 r., znak: [...], zezwalającą na wykonanie przedmiotowej inwestycji. Zatem kwestionowana decyzja Wojewody nie była obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W konsekwencji, GINB decyzją z [...] listopada 2020 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r., o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dawniej: [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. - informacja o przekształceniu Spółki uzyskana przez Sąd od pełnomocnika skarżącej pismem procesowym z 5 sierpnia 2021 r. k.50), wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję GINB z [...] listopada 2020 r., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez naruszenie zasady legalności działania organów, zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pewności prawa, co nie mogło skutkować prawidłowym uzasadnieniem decyzji. Biorąc powyższe zarzuty pod uwagę wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła m.in., że nie sposób przyjąć, aby linia orzecznicza NSA ukształtowana po realizacji inwestycji w oparciu o prawomocne i ostateczne pozwolenie na budowę mogła mieć znaczenie dla rozpoznania sprawy. W tym miejscu skarżąca przywołała stanowisko NSA zawarte w wyrokach z 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1758/19, z 3 lutego 2010 r., sygn. II OSK 249/09, z 7 listopada 2013 r., sygn. II OSK 1276/12. Strona wskazała, że wyrok NSA z 24 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1075/07 (przytoczony przez organ w treści zaskarżonej decyzji), odnosi się wyłącznie do fragmentu orzeczenia. Analiza całości wydanego wyroku pozwala stwierdzić, że nie do pogodzenia jest stanowisko o traktowaniu terenów zamkniętych na równi z terenami "zwykłymi". Powyższe wynika z kolejnego fragmentu orzeczenia przywołanego przez organ, a pominiętego w treści uzasadnienia decyzji. Ponadto skarżąca ma wątpliwości co do uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie stanowiska organu o kwalifikacji wykonanych prac i uzależnienia od niej wymogu uzyskania warunków zabudowy. W ocenie skarżącej, organ uzasadniając swoje stanowisko popada w sprzeczności, wskazując na wstępie na rozróżnienie instalacji od montażu, aby następnie w konkluzji uznać te pojęcia za bliskoznaczne. Spółka realizując inwestycję działała w granicach prawa i zgodnie z prawem, tj. zrealizowała inwestycję w oparciu o prawomocne i ostateczne pozwolenie na budowę i w jej interesie jest uzyskanie jasnego i czytelnego stanowiska organu w tym zakresie - czego nie spełnia zaskarżona decyzja GINB. W ocenie skarżącej, w przedmiotowym postępowaniu organ wydał decyzję w sposób całkowicie dowolny i nie mający poparcia w stanie faktycznym i prawnym. Stanowisko organu opiera się na arbitralnej ocenie faktów i nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia. Skarżąca zarzuciła także organowi orzekającemu działanie sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do działania organów Państwa. W odpowiedzi na skargę, GINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, w przedmiotowym postępowaniu nadzwyczajnym, GINB zasadnie uznał, że kwestionowana decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca [...] Sp. z o o. Sp. kom. pozwolenia na budowę obejmującego montaż 4 sztuk dwustronnych nośników reklamowych typu digital o wym. 3 m x 2 m, znajdujących się nad peronami 1, 2, 3, 4 Dworca [...] w W., na działce nr ew. [...], obręb [...], teren zamknięty [...] - nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów Prawa budowlanego. Tym samym nie zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również prawidłowo organ stwierdził, że nie zaszły inne kwalifikowane wady prawne skutkujące wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego. Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona decyzja GINB z [...] listopada 2020 r. została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu nieważnościowym. Jak słusznie podkreślił organ nadzorczy - zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie, co jest istotne, nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej (kontrolowaną w tym trybie) decyzją ostateczną. Ponadto wspomnieć należy, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 878/10, LEX nr 992652). Podstawowym kryterium pozwalającym na ustalenie, czy dany rodzaj robót budowlanych wymaga przed ich rozpoczęciem uzyskania pozwolenia na budowę, czy też można je rozpocząć po dokonaniu jedynie zgłoszenia - jest rodzaj wykonywanego obiektu. Z dokumentacji projektowej wynika, że są to nośniki reklamowe dwustronne typu digital, które zostaną zainstalowane na istniejących konstrukcjach w częściach środkowych czterech peronów 1, 2, 3, 4 Dworca [...] wpisanego decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2019 r., znak: [...]) do rejestru zabytków, pod nr [...]. Prawidłowo więc zostało w postępowaniu stwierdzone, że przedmiotowa inwestycja nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, obowiązującego na dzień zatwierdzenia projektu budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. W konsekwencji, należało dalej ocenić czy zasadnie GINB stwierdził, że przy wydawaniu decyzji z [...] listopada 2019 r. Wojewoda [...] nie naruszył – w rozumieniu art. 156 1 pkt 2 k.p.a. – przepisów Prawa budowlanego w związku z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska. Zgodnie natomiast z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Według zaś art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 tej ustawy, powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. W przedmiotowej sprawie, organ nadzoru przyjął (mając na uwadze treść art. 59 ust. 1 i art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), że w niniejszej sprawie w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości nie wynika, że inwestor przed uzyskaniem pozwolenia na roboty budowlane miał obowiązek uzyskać decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że nie jest oczywiste, że decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. GINB przyjął bowiem, że instalowanie nośników reklamowych nad peronami Dworca [...] nie spowoduje zmiany zagospodarowania terenu lub zmiany sposobu użytkowania obiektu – o czym mowa w art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe stanowisko Sąd podziela. Następna kwestią była ocena czy słusznie GINB przyjął, że o ile usytuowanie spornego przedsięwzięcia narusza art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym w związku z decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], to naruszenie to nie może stanowić samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody. Naruszenie powyższych przepisów nie wywołuje bowiem skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. Zdaniem organu zaprojektowane nośniki reklamowe typu digital o wymiarach 3 m x 2 m zostaną umieszczone nad peronami 1, 2, 3, 4 Dworca [...] i z uwagi na swoje wymiary a także sposób instalacji nie wpływają na obsługę podróżnych korzystających z transportu kolejowego. Ponadto, prezentowane na nich treści związane są także z obsługą podróżnych (15 % ogólnego czasu emisji). I tak trafnie GINB wskazał, że niniejsza inwestycja narusza przepis art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym, który stanowi, że obszar kolejowy jest to powierzchnia gruntu określona działkami ewidencyjnymi, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej, oraz przewozu osób i rzeczy. Przepis ten jednoznacznie określa przeznaczenie obszaru kolejowego, którym jest wyłącznie zarządzanie, eksploatacja i utrzymanie linii kolejowych, a także obsługa przewozu osób i rzeczy. Wzniesienie na obszarze kolejowym budynków, budowli, czy też innych urządzeń, które nie są przeznaczone do realizacji tych celów stanowi niewątpliwie ingerencję w istotę obszaru kolejowego. Ustawodawca nie przewidział możliwości wzniesienia na obszarze kolejowym budynków, budowli i urządzeń, które nie byłyby przeznaczone bezpośrednio do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowych lub nie służących do obsługi przewozu osób i rzeczy. W ocenie Sądu, z uwagi jednak na kontrolę decyzji Wojewody w postępowaniu nieważnościowym, należało mieć na względzie nie tylko oczywistość naruszenia prawa i charakter przepisu, który został naruszony ale także skutki społeczno-gospodarcze. Ten ostatni element, według Sądu, nie ziścił się. Trafnie GINB przyjął, że w tym jednostkowym przypadku zamiar inwestora da się pogodzić z celem ustanowienia terenu zamkniętego, tym samym decyzja Wojewody nie narusza rażąco prawa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - skargę oddalił.