VII SA/Wa 291/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Likwidatora Spółdzielni Mieszkaniowej [...]" w Likwidacji w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...], Prezydent [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361, ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592, ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku P. M., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i częścią usługową w parterze przy ul. [...], na terenie działki ewidencyjnej o nr [...], oznaczonej w projekcie zagospodarowania terenu literami A-B-C-D-A, kategoria obiektu - XVII. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w części dotyczącej osiedla "[...]" - uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] (Dz. U. Woj. Maz. z 1998 r., Nr 21, poz. 63), a także wymaganiami ochrony środowiska i przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi (m.in. inwestor złożył wymagane oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane). Obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, obejmuję działki o nr ew. [...]. Są to drogi dojazdowe do działki inwestora. W związku z protestem mieszkańców osiedla przy ul. [...] w W., którzy zgłaszali zastrzeżenia dotyczące "zagrożenia bezpieczeństwa i uciążliwości życia mieszkańców osiedla w związku ze wzmożonym ruchem klientów części usługowej obiektu i ich dojazdem oraz parkowaniem na drodze dojazdowej", Prezydent [...] zarzutów tych nie uwzględnił, ponieważ planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał również, że inwestor posiada udziały w drodze dojazdowej, jak i partycypował jako spółdzielca w kosztach budowy i utrzymania drogi. Kwestionowana część usługowa (trzy gabinety branży kosmetycznej) nie jest usługą uciążliwą. Dla klientów został zapewniony parking na działce własnej inwestora, a budzący wątpliwość mieszkańców wzmożony ruch klientów na drodze dojazdowej jest nieuzasadniony. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowej "[...]" w likwidacji, wskazując na brak uzyskania zgody inwestora na wykorzystanie infrastruktury technicznej, znajdującej się na działce nr [...], która stanowi własność Spółdzielni. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze. zm.), po rozpatrzeniu ww. odwołania, umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie dotyczącej decyzji Prezydenta [...] Nr [...]. W ocenie organu odwoławczego Spółdzielnia nie wykazała pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym, że przysługuje jej prawo udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę ww. budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda [...] wskazał, że organ I instancji ustalił obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji (działki nr [...] - stanowiące drogi dojazdowe do działki inwestora). W ocenie organu II instancji działki te stanowią nieruchomości wspólne Wspólnoty Właścicieli Nieruchomości Wspólnych Osiedla "[...]", działającej na podstawie ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903, ze zm.). Z tego względu, w związku z treścią art. 21 tej ustawy, zdaniem organu II instancji, żaden z członków wspólnoty nie może czynić indywidualnego użytku ze swojego prawa w nieruchomości wspólnej, a zatem nie ma własnego interesu prawnego w zagospodarowaniu gruntu objętego taką współwłasnością. W sprawach, w których kwestie sporne dotyczą nieruchomości wspólnej, współwłaścicieli reprezentuje zarząd wspólnoty. Zaś możliwość udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, jako strony, osoby posiadającej udział w nieruchomości wspólnej wynikający z własności nieruchomości gruntowej, możliwy jest wyłącznie gdy nieruchomość będąca własnością znajdzie się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Ponadto, jak wynika z przedłożonego statutu, kanalizacja sanitarna od przyłącza w ulicy [...] bez przyłączy do poszczególnych budynków, kanalizacja deszczowa, wodociąg od przyłącza w ulicy [...] bez przyłączy do poszczególnych budynków stanowią przedmiot współwłasności, nad którą zarząd sprawuje Wspólnota Właścicieli Nieruchomości Wspólnych Osiedla "[...]". Oznacza to, iż Spółdzielnia nie jest wyłącznym właścicielem, a współwłaścicielem i jako współwłaściciel jest reprezentowana na zewnątrz przez zarząd Wspólnoty. Ponadto w złożonym odwołaniu Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w likwidacji nie wskazała żadnego przepisu Prawa budowlanego, którego naruszenie ogranicza możliwości zagospodarowania działki będącej jej własnością. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Likwidator Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w likwidacji, podnosząc, że inwestor nie uzgodnił ze Spółdzielnią warunków podłączenia jego działki nr [...] do infrastruktury technicznej stanowiącej własność Spółdzielni, jak również nie zawarł porozumienia na wykonanie zjazdu z drogi zlokalizowanej na działce nr [...] na działkę nr [...]. Spółdzielnia jest współwłaścicielem działek nr [...] w udziale 2743/6773 oraz działki nr [...] w udziale [...]. W ocenie strony skarżącej powyższe świadczy, o tym, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto w ocenie Likwidatora wbrew stanowisku organu odwoławczego, zarząd wspólnoty mieszkaniowej może reprezentować wspólnotę w sprawach nie przekraczających zwykły zarząd, a do działania w sprawach przekraczających zwykły zarząd (a z taką okolicznością mamy do czynienia w niniejszej sprawie - zgoda na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane), zarząd wspólnoty potrzebuje uzyskania zgody wspólnoty mieszkaniowej. Taka zgoda w niniejszej sprawie nie została udzielona. Z tych też względów zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem § 26 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.). W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...]i podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., ponieważ organ odwoławczy błędnie odmówił przymiotu strony Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w likwidacji, jako współwłaścicielowi działek nr [...]. Wojewoda [...] w niniejszym postępowaniu poza tym, że nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy w oparciu o art. 7 i 77 § 1 k.p.a., to dokonał błędnej supozycji ustalonego stanu faktycznego pod przepisy prawa, czym naruszył art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 140 k.c. i art. 199 k.c. oraz art. 21 ustawy o własności lokali. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...], o umorzeniu postępowania odwoławczego, zapadła na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Charakter ww. rozstrzygnięcia organu odwoławczego oznacza, że kontroli Sądu podlegać będzie wyłącznie ocena, czy organ ten prawidłowo odmówił Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w likwidacji przymiotu strony, a nie kwestia legalności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...]. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji organu I instancji przysługuje wyłącznie stronie postępowania. A zatem w przypadku, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, to organ ten w pierwszej kolejności winien jest dokonać sprawdzenia pod względem formalnoprawnym, czy odwołanie jest wniesione prawidłowo. Jeżeli organ odwoławczy ustali, że osoba, która wniosła odwołanie nie jest stroną postępowania obowiązany jest na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyć postępowanie odwoławcze. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi jednak ww. sytuacja, a organ odwoławczy błędnie oparł swoje rozstrzygnięcie na stwierdzeniu, że to zarząd Wspólnoty Właścicieli Nieruchomości Wspólnych Osiedla "[...]", działający na podstawie art. 21 ustawy o własności lokali, powołany jest do reprezentowania interesu prawnego członków Wspólnoty Mieszkaniowej. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że co do zasady to zarząd wspólnoty mieszkaniowej kieruje jej sprawami i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali (patrz: art. 20 ust. 1 i 21 ust. 1 ustawy o własności lokali). Tak więc i w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania decyzji o pozwoleniu na budowę członków wspólnoty reprezentuje zarząd. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Powyższa sytuacja nie zachodzi jednak w każdej sprawie administracyjnej. W konkretnej sprawie może dojść bowiem do naruszenia interesu prawnego poszczególnych właścicieli lokali, dlatego nie można w sposób automatyczny pozbawiać tych właścicieli ochrony przysługujących im praw i obowiązków, wynikających z obowiązujących przepisów prawa. A zatem mogą w konkretnej sprawie administracyjnej zaistnieć powody, dla których również właściciel lokalu mieszkalnego - poza wspólnota mieszkaniową - będzie posiadał interes prawny w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Z art. 2 ust. 1 ustawy o własności lokali wynika, że każdy właściciel lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, może mieć swój własny interes prawny podlegający ochronie nie tylko w oparciu o przepisy prawa cywilnego, ale także na podstawie materialnoprawnych regulacji z zakresu prawa administracyjnego. W wyroku z dnia 2 grudnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1269/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (publ. LEX nr 558379) wprost stwierdził, że członek wspólnoty mieszkaniowej, jeśli wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, to może wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której co do zasady występuje wspólnota. Powyższe rozważania miałyby jednak zastosowanie w przedmiotowej sprawie, o ile można byłoby przyjąć, że Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości Wspólnej Osiedla "[...]" jest wspólnotą o jakiej mowa w ustawie o własności lokali. Dokonanie ustaleń prawnych jakiego rodzaju podmiotem prawa materialnego jest Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości Wspólnej Osiedla "[...]" ma istotne znaczenia dla wyniku postępowania w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy winien mieć na względzie, że wspólnota mieszkaniowa powstaje z mocy samego prawa, przy spełnieniu określonych przesłanek. Wynika to wprost z art. 6 ustawy o własności lokali, który stanowi, że ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. A zatem wbrew twierdzeniom organu odwoławczego dla powstania wspólnoty mieszkaniowej nie wystarczy, że mamy do czynienia z nieruchomością, do której przysługuje prawo współwłasności dwu lub więcej podmiotów. Ponieważ warunkiem sine qua non dla powstania wspólnoty mieszkaniowej jest uzyskanie przez te podmioty odrębnych praw własności do lokali mieszkalnych (a wystarczy wyodrębnienie własności jednego lokalu mieszkalnego, od pozostałej substancji własnościowej), które wchodzą w skład jednej i tej samej nieruchomości. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości Wspólnych Osiedla "[...]" powstała w celu zarządzania nieruchomościami wspólnymi, w tym m.in. działkami nr [...] - zaliczonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę do "obszaru oddziaływania obiektu". Działki te stanowią współwłasność wielu podmiotów, w tym skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w likwidacji oraz inwestora - P. M.. Ponadto organ II instancji uzyskał odpis zwykły księgi wieczystej, stan na dzień 28 września 2009 r., Nr księgi [...], prowadzonej dla działki nr [...], która również została zaliczona do "obszaru oddziaływania obiektu". Działka ta - podobnie jak działki nr [...] - jest drogą i stanowi współwłasność wielu podmiotów w tym skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w likwidacji oraz inwestora - P. M.. Z akt sprawy wynika, że P. M. stał się współwłaścicielem ww. działek na podstawie aktu notarialnego z dnia 30 sierpnia 2007 r. (Repertorium A nr [...]). Z powyższych ustaleń organu odwoławczego nie można jednak wywieść tezy, że Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości Wspólnych Osiedla "[...]" jest wspólnotą, która powstała zgodnie z przepisami ustawy o własności lokali. Brak jest ustaleń organu odwoławczego, czy podmiotom, które są współwłaścicielami działek nr [...], przysługują odrębne prawa własności do lokali mieszkalnych, wchodzących w skład jednej i tej samej nieruchomości. Powyższe stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie nie wystarczy przyjąć za postanowieniami statutu Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości Wspólnych Osiedla "[...]", że skoro zarządzanie nieruchomościami wspólnymi korzysta z rygoru ustawy o własności lokali, to Wspólnota ta jest wspólnotą o jakiej mowa w przepisach ustawy o własności lokali. Ponadto organ odwoławczy winien rozważyć, czy w świetle zapisów statutu Wspólnoty mamy do czynienia z przykładem umowy współwłaścicieli o zarządzanie nieruchomością wspólną, do której mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego (patrz: art. 195-221). A zatem czy mamy do czynienia ze stosunkiem obligacyjnym o sprawowanie zarządu nieruchomością wspólną. Organ odwoławczy winien ustalić więc, czy ewentualny zarządca nieruchomości wspólnych ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W tym miejscu wskazania wymaga, że nie można wykluczyć przymiotu strony "innym podmiotom" - niż wskazanym w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, którym przysługuje tytuł prawny do nieruchomości na podstawie prawa obligacyjnego (por. Prawo budowlane, Komentarz, Pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2006, s. 330-331) - w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Skoro, jak wynika z akt administracyjnych, Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w likwidacji jest współwłaścicielem działek nr [...], a w świetle dotychczas przeprowadzonych przez organy obu instancji ustaleń można wywieść jedynie, że do ww. nieruchomości mają zastosowanie wyłącznie przepisy Kodeksu cywilnego, dotyczące "współwłasności" (art. 195-221 k.c.), to wobec treści art. 199 k.c., w okolicznościach niniejszej sprawy bez dokonania dokładnych ustaleń, pozbawienie przymiotu strony Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w likwidacji, jako współwłaściciela, w postępowaniu odwoławczym było przedwczesne i narusza art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który wprost uznaje za stronę właściciela (pod tym pojęcie - również współwłaściciela) nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ odwoławczy winien mieć na względzie, że w okolicznościach niniejszej sprawy zatwierdzony decyzją Prezydenta [...] Nr [...] projekt budowlany przewiduje podłączenie projektowanego budynku do infrastruktury technicznej znajdującej się na terenie działki nr [...]. Taka ingerencja w substancję tej nieruchomości oznacza, że w niniejszej sprawie może dojść przekroczenia zwykłego zarządu przez współwłaściciela, jakim jest inwestor - P. M.. Z tego względu organ odwoławczy winien ustalić, czy mamy do czynienia z sytuacją o jakiej mowa w art. 199 k.c., a więc, czy nie zostały naruszone prawa i obowiązki pozostałych współwłaścicieli, w tym wnoszącej odwołanie Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w likwidacji. Jak wynika z akt sprawy ustalenie kto jest stroną postępowania w niniejszej sprawie nastręczyło Wojewodzie [...] problem prawny, który nie został przez niego właściwie rozwiązany. Świadczy to tym również treść odpowiedzi organu na skargę, w której w odróżnieniu od treści zaskarżonej decyzji wskazuje, że Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości Wspólnych Osiedla "[...]" jest zarządcą nieruchomości wspólnej (w decyzji mowa jest o zarządzie sprawowanym w trybie art. 21 ustawy o własności lokali). Zarząd a zarządca nie są pojęciami tożsamymi, a w zależności od wynikających z tych pojęć (funkcji) praw i obowiązków, odmiennie może kształtować się uznanie przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, ponieważ przede wszystkim nie każdy zarządca, o jakim mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest stroną postępowania administracyjnego o udzielenie pozwolenia na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 673/07, publ. LEX nr 451181, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 762/07, publ. LEX nr 347951 oraz Prawo budowlane, Komentarz, Pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2006, s. 330). Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.