VII SA/Wa 2910/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), , Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi E. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez E. R. (dalej: "skarżąca") jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "GINB") z [...] października 2018 r., znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. W piśmie z 19 czerwca 2018 r., uzupełnionym pismem z 16 lipca 2018 r., skarżąca wniosła o stwierdzenia nieważności m.in. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2011 r., nr [...]. Skarżąca podniosła, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bez podstawy prawnej i niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 166/10 z 24 września 2010 r. Skarżąca dołączyła do wniosku szereg dokumentów, które w jej ocenie miały świadczyć o nielegalności robót budowlanych prowadzonych w odniesieniu do urządzeń sieci ciepłowniczej, zlokalizowanych na jej działce Postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2011 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] września 2011 r., nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie wniosku E. R., złożonego 20 kwietnia 2007 r. i sprecyzowanego pismem z 7 lutego 2011 r., w sprawie samowoli budowlanej przy budowie sieci ciepłowniczej na działkach nr [...], [...] i [...] przy ul. [...] w [...], tj. naruszenia przez inwestora art. 28 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. poprzez prowadzenie prac budowlanych polegających na budowie sieci ciepłowniczej na ww. działkach bez pozwolenia na budowę oraz bez zgody ówczesnych właścicieli. Skarżąca złożyła w ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem GINB z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...]. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy GINB postanowieniem z [...] października 2018 r., znak: [...], utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...]. W uzasadnieniu postanowienia GINB wyjaśnił, że w myśl art. 61 a § 1 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych lub z przyczyn przedmiotowych (inne uzasadnione przyczyny). Organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiła przyczyna przedmiotowa niedopuszczalności wszczęcia postępowania. Za niedopuszczalne organ odwoławczy uznał wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] października 2011 r., Nr [...] ze względu na fakt, że decyzja ta była oceniana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który prawomocnym wyrokiem z 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 881/11 oddalił skargę E. R. i Z. K. na decyzję [...] WINB z [...] października 2011 r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej przy budowie sieci ciepłowniczej. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 170 p.p.s.a. oraz powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt. I OSP 6/09 wyjaśnił, iż jeżeli dany akt był już badany przez sąd i oddalono skargę, to co do zasady zamyka to drogę do ponownego postępowania administracyjnego w zakresie stwierdzenia nieważności co do przedmiotu tego rozstrzygnięcia sądowego. Sąd administracyjny, badając rozstrzygnięcie organu sprawdza bowiem z urzędu, czy skarżone orzeczenie nie jest dotknięte wadą nieważności. Organ odwoławczy powołał się także na treść art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz wyjaśnił, iż sąd rozpoznając skargę w pierwszej kolejności ocenia czy decyzja będąca przedmiotem kontroli nie zawiera wad kwalifikowanych uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Jeżeli sąd oddala skargę to oznacza, że nie dopatrzył się takiego naruszenia prawa a nawet zwykłego naruszenia, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Jakkolwiek w rozpatrywanym przypadku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie sporządził uzasadnienia wyroku z 22 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 881/11, to z analizy treści skargi skierowanej do WSA we Wrocławiu wynika, że inwestor realizując sieć ciepłowniczą nie posiadał tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tj. działkami nr [...], [...], [...] i [...], których właścicielami są E. R. i Z. K. Jak wskazał dalej organ odwoławczy, we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z [...] października 2011 r., Nr [...] E. R. nie wskazała na żadne nowe okoliczności nieznane sądowi administracyjnemu w dacie wydania wyroku, które mogłyby wyłączyć ocenę prawną sądu i stanowić przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] października 2011 r., Nr [...]. W związku z tym w świetle art. 170 p.p.s.a. oraz uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt. I OSP 6/09, zdaniem organu odwoławczego niedopuszczalne było prowadzenie przez GINB postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji [...] WINB z [...] października 2011 r., Nr [...] i podważanie ustaleń dokonanych przez Sąd. W skardze na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego strona skarżąca zarzuciła, iż postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Realizując powyższe uprawnienia sąd stwierdził, iż w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, zaś w działaniach organów nie sposób dopatrzyć się uchybień proceduralnych, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonego orzeczenia. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność skorzystania z tej instytucji procesowej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte żądaniem strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania oraz możliwości i kwestie przedmiotowe jego prowadzenia. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Nie powtarzając wszystkich ustaleń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, które sąd w pełni akceptuje, należy w podkreślić, że stosownie do art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sądowa kontrola decyzji (postanowień) administracyjnych z urzędu obejmuje sprawdzenie czy zaskarżony akt nie jest dotknięty wadą wskazaną w art. 156 k.p.a., stanowiącą przesłankę stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia. Rezultatem sądowej kontroli aktów administracji publicznej jest ocena prawna wyrażona w sentencji orzeczenia sądu administracyjnego oraz w uzasadnieniu tego orzeczenia. Oddalenie skargi na decyzję administracyjną oznacza, że decyzja ta została poddana kontroli sądu, w wyniku której sąd stwierdził, że zaskarżony akt nie jest dotknięty żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Poddanie decyzji administracyjnej kontroli sądowoadministracyjnej, zakończonej prawomocnym wyrokiem, ma ponadto ten skutek, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. strony postępowania, sąd który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe są związane treścią tego orzeczenia. Zakres związania prawomocnym wyrokiem na podstawie art. 170 p.p.s.a. określa sentencja wyroku oraz ustalenia co do stanu faktycznego i prawnego sprawy zawarte w jego uzasadnieniu. Odmienna ocena znanych w dacie wyroku faktów i dowodów nie może więc prowadzić do wzruszenia w trybie nieważności decyzji poddanej wcześniej kontroli sądowej. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale 7 sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, stwierdził, że "Żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a.". Uchwałą tą skład orzekający w niniejszej sprawie jest związany, stosownie do art. 269 § 1 p.p.s.a. Ponadto NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 października 2012 r. II OSK 1087/11 (LEX nr 1234059) stwierdził, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela w całości. W rozpoznawanej sprawie decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2011 r. nr [...] była kontrolowana w pozstępowaniu sądowoadministracyjnym, w którym sąd prawomocnym wyrokiem oddalił skargę na tę decyzję. Sąd podziela stanowisko organu w kwestii związania prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 881/11, w przedmiocie oceny legalności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2011 r. nr [...]. Wprawdzie nie zostało sporządzone uzasadnienie do wskazanego wyżej wyroku oddalającego skargę, jednak analiza zarzutów z pism skarżącej z 19 czerwca 2018 r. i 16 lipca 2018 r., zawierających żądanie stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z [...] października 2011 r. nr [...] oraz analiza treści wniesionej do WSA we Wrocławiu skargi z 25 listopada 2011 r. na tę decyzję, prowadzi do wniosku, że zarzuty podnoszone przez skarżącą w obu postępowaniach sprowadzają się na de facto do wykonywania robót budowlanych na działce skarżącej bez tytułu prawnego i bez jej zgody. Należy zatem uznać, że wyrok oddalający skargę analizował kontrolowane rozstrzygnięcie w zakresie pokrywającym się z późniejszym żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji. Prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2011 r. nr [...]oznacza, że sąd analizując z urzędu wszystkie elementy zaskarżonej decyzji nie znalazł żadnej przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Na obecnym etapie postępowania stanowisko skarżącej w przedmiocie istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji jest więc polemiką z treścią prawomocnego orzeczenia sądowego i próbą pośredniego wzruszenia tego orzeczenia za poprzez zastosowanie wybranego przez skarżącą nadzwyczajnego trybu stwierdzenia nieważności decyzji. Próba wyłączenia w ten sposób skutków prawomocnych orzeczeń sądowych jest niedopuszczalna w świetle art. 170 p.p.s.a. Reasumując uznać należy, że nie doszło do naruszeń przepisów wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością stwierdzenia nieważności bądź uchylenia zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie rozstrzygnięcie zawiera wszelkie określone prawem elementy. Organ w sposób wystarczający wyjaśnił również motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia, a uzasadnienie postanowienia spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.