VII SA/Wa 2913/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2015 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania B. P. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z poźn. zm.). 2. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej "GINB", podał, że decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., dalej "PINB", nałożył na B. P. obowiązek zlikwidowania na jej koszt przez zamurowanie lub zastosowanie innych rozwiązań technicznych zapewniających bezpieczeństwo przeciwpożarowe 3 szt. otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalno-inwentarsko-składowego zlokalizowanego na działce nr ewid. gr. [...] w I., oddalonej 2,12 m od ogrodzenia z działką nr ewid. gr. [...] w I. w terminie do dnia 31 lipca 2012 r. , a B. P. wniosła o stwierdzenie nieważności tej decyzji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej "PWINB", decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. 3. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GINB, powołując się na art. 156 § 1 i 2 kpa, oraz art. 16 kpa stwierdził, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena, pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa, decyzji PINB z dnia [...] października 2011 r. Z ustaleń organu wynika, że PINB prowadził postępowanie w sprawie legalności budowy budynku mieszkalno-inwentarsko-składowego położonego na działce nr ewid. gr. [...] w I. W trakcie kontroli oraz na podstawie przedłożonych dokumentów ustalono, że na działce nr ewid. gr. [...] od strony działki nr ewid. gr. [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalno-inwentarsko-składowy; jest to obiekt parterowy o konstrukcji murowanej z dachem dwuspadowym konstrukcji drewnianej. Wymiary budynku w rzucie wynoszą 17,70 m x 14,03 m plus dobudowa o wymiarach 6,60 m x 2,52 m. Budynek położony jest w odległości 2,12 m od ogrodzenia z działką nr ewid. gr. [...] – ściana murowana z oknami. PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 143, poz. 1623 z późn. zm.), decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] nałożył na B. P. obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalno-inwentarsko-składowego na działce nr ewid. gr. [...] w I. do stanu zgodnego z prawem w zakresie obejmującym likwidację 3 szt. otworów okiennych w ścianie budynku oddalonej o 2,12 m od ogrodzenia z działką nr ewid. gr [...] w terminie do dnia [...] lipca 2012 r. GINB stwierdził, że istotą postępowania unormowanego w art. 51 ustawy Prawo budowlane jest usunięcie powstałych w trakcie realizacji inwestycji nieprawidłowości i doprowadzenie wykonywanych lub już wykonanych (zakończonych) robót do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W niniejszej sprawie, jak stwierdził organ, roboty budowlane były już zakończone, dlatego też nie zachodziła potrzeba wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. GINB przywołał treść § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), i stwierdził, że z planu zagospodarowania działki nr ewid. gr. [...] wynika, że ogrodzenie pomiędzy działkami nr ewid. gr. [...] oraz nr ewid. [...] posadowione jest na granicy tych działek. W sytuacji, gdy budynek jest usytuowany w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z działką sąsiednią, ściana zwrócona w stronę granicy musi być ścianą pełną bez otworów okiennych i drzwiowych. Organ wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (v. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2010 r. I OSK 170/10), Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie otwiera możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Obowiązkiem organu jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych jak i dotyczących prawa materialnego (v. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r. I OSK 363/10). Zdaniem GINB analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazuje, że decyzja PINB z dnia [...] października 2011 r. nr [...] nie wypełnia żadnej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa, skutkujących stwierdzeniem nieważności – nie narusza przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do strony postępowania, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, zaś jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wypełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym i służy jedynie wyeliminowaniu z obrotu prawnego rozstrzygnięć, które są ewidentnie sprzeczne z przepisami prawa, a taka sytuacja, zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie wystąpiła. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowisko organu 5. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. P.; zarzucając naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez uznanie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] października 2011 r. została wydana bez rażącego naruszenia przepisów prawa; 2) § 12 [ust.] 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego wadliwą wykładnię i błędne zastosowanie; 3) art. 7 w zw. z art. 77 i 107, art. 6 kpa poprzez wadliwe rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego oraz błąd w ustaleniach faktycznych – - wniosła o "stwierdzenie uchylenie" decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. 6. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ppsa. Dlatego też, zgodnie z art. 145 § 1 ppsa, wyeliminowanie przez sąd z porządku prawnego zaskarżonego aktu może nastąpić w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c), a także wówczas, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (pkt 2) lub też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub w innych przepisach. W razie jednak nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, na mocy art. 151 ppsa. 8. Zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy decyzję PWINB z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] października 2011 r. nakładającej na B. P. obowiązek zlikwidowania na jej koszt poprzez zamurowanie lub zastosowanie innych rozwiązań technicznych zapewniających bezpieczeństwo przeciwpożarowe - 3 szt. otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalno-inwentarsko-składowego zlokalizowanego na działce nr ewid. gr. [...] oddalonej 2,12 m od ogrodzenia z działką nr ewid. gr. [...] w I., w terminie do 31 lipca 2012 r. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa. 9. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie nadzwyczajnym – o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Rozważania organu dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są prawidłowe, a zatem nie jest konieczne ich powtarzanie czy uzupełnianie. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm. – w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji, tj. w dniu 26 października 2011 r.), przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Celem tego przepisu - art. 51 ustawy Prawo budowlane - jest doprowadzenie przez inwestora prowadzonych lub zakończonych robót do stanu zgodnego z obowiązującym prawem. Wybór rozstrzygnięcia spośród możliwych na podstawie tego przepisu zależy od rodzaju samowoli budowlanej, jej zakresu, skutków i możliwych sposobów uzyskania stanu zgodnego z prawem. Celem postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku tego postępowania organ nadzoru budowlanego powinien zatem ustalić, czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz, ewentualnie, jakie czynności należy podjąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. W przypadku ustalenia, że nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem lub też strona nie przejawia koniecznej w tym kierunku inicjatywy, organ ma obowiązek nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Celem zaś tych czynności jest zagwarantowanie bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom danego obiektu oraz ochrona osób trzecich, a celem samego postępowania legalizacyjnego - przywrócenie stanu zgodnego z prawem – z prawem administracyjnym, a nie cywilnym - co wynika wprost z treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Go 204/12; wyrok NSA z 3 lipca 2012 r. II OSK 755/11; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012 r. II OSK 2140/10). Tak więc, podkreślić należy, że ratio legis art. 51 ustawy Prawo budowlane polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia prowadzonych lub zakończonych robót do stanu zgodnego z obowiązującym prawem. Wybór zaś rozstrzygnięcia - spośród możliwych na gruncie wskazanego artykułu - zależy od rodzaju samowoli budowlanej, jej zakresu, skutków i możliwych sposobów uzyskania stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego. W każdym przypadku organ nadzoru budowlanego, po dokonaniu prawidłowych ustaleń jest uprawniony do dokonania wyboru najwłaściwszej formy działań, które doprowadzą do legalizacji stwierdzonej samowoli. Słusznie stwierdził organ, że istotą postępowania unormowanego w art. 51 ustawy Prawo budowlane jest usunięcie powstałych w trakcie realizacji inwestycji nieprawidłowości i doprowadzenie wykonywanych lub już wykonanych (zakończonych) robót do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W niniejszej sprawie, jak prawidłowo stwierdził organ, roboty budowlane były już zakończone, dlatego też nie zachodziła potrzeba wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: (1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, (2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Skoro, jak zauważył organ, z planu zagospodarowania działki nr ewid. gr. [...] wynika, że ogrodzenie pomiędzy działkami nr ewid. gr. [...] oraz nr ewid. [...] posadowione jest na granicy tych działek, to słusznie uznał, iż w sytuacji, gdy budynek jest usytuowany w odległości mniejszej niż 3 m – co wynika w sposób nie budzący wątpliwości z akt sprawy, 2,12 m - od granicy z działką sąsiednią, ściana zwrócona w stronę granicy musi być ścianą, pełną bez otworów okiennych i drzwiowych. Podzielić należy również stanowisko organu, że decyzja PINB z dnia [...] października 2011 r. nr [...] nie wypełnia żadnej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa, skutkujących stwierdzeniem nieważności – nie narusza przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do strony postępowania, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, zaś jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą, nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wypełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym i służy jedynie wyeliminowaniu z obrotu prawnego rozstrzygnięć, które są w sposób oczywisty sprzeczne z przepisami prawa, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Oznacza to zatem, że kwestionowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja jest prawidłowa. 10. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 11. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.