VII SA/Wa 2924/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie: sędzia WSA Waldemar Śledzik, asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. Stowarzyszenia [...] w K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 marca 2024 r. nr 466/2024 w przedmiocie dopuszczenie do udziału w postępowaniu I. uchyla zaskarżoną postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji II. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. Stowarzyszenia [...] w K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Zaskarżonym postanowieniem z 13 marca 2024 r. nr 466/24, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym. 2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach. 2.1. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: inwestor) wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej: PINB, organ I instancji) z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z wewnętrzną linią zasilającą nr [...] na terenie dz. nr ew. [...] obr. [...] w J. – inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji Starosty O. z [...] marca 2023 r. nr [...]. Pismem z 27 grudnia 2023 r., [...] Stowarzyszenie na rzecz [...] w K. (dalej: Stowarzyszenie, strona skarżąca) wniosła o jej dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu. 2.2. Postanowieniem z [...] stycznia 2024 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 31 § 1 i § 2 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz.775; dalej: k.p.a.), PINB odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z wewnętrzną linią zasilającą nr [...] na terenie dz. nr ew. [...] obr. [...] w [...]. 2.3. W zażaleniu na to postanowienie, Stowarzyszenie wniosło o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy przez dopuszczenie tej organizacji do udziału w ww. postępowaniu administracyjnym. 2.4. Utrzymując w mocy ww. postanowienie organu I instancji, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – odwołał się do następującej argumentacji. 2.4.1. Organ przytoczył brzmienie art. 31 § 1 k.p.a. i zauważył, że co do zasady, obowiązkiem organu administracji publicznej jest przede wszystkim rozpatrzenie wniosku organizacji społecznej i ustalenie czy zachodzą przesłanki określone w tym przepisie. Obowiązkiem organu jest zbadanie czy w tym konkretnym przypadku występują faktyczne i prawne powiązania celów statutowych organizacji społecznej z przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego oraz jednocześnie czy za udziałem w postępowaniu przemawia interes społeczny, przy czym jako istotny element rozstrzygnięcia, organ administracji powinien w konkretnych okolicznościach rozpatrywanej sprawy, w możliwie pełny sposób, określić, na czym ten interes polega, zdefiniować go w tym konkretnym przypadku i wskazać, że wnioskodawca taki interes społeczny w danej sprawie posiada bądź nie. Udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 Kpa nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Organizacja winna wykazać dopuszczalność żądania oraz zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ udział organizacji społecznej w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują one przeciwstawne interesy. Jakkolwiek doniosły byłby interes organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu - nie można stawiać go ponad interesem strony. WINB zauważył, że w swoim wniosku, Stowarzyszenie powołało się na § 6 pkt d, e, f i g regulaminu stowarzyszenia. Jak ujęto we wniosku: "(...) celami Stowarzyszenia są: przeciwdziałanie zagrożeniom ze strony instalacji rozumianych zgodnie z ustawą Prawo ochrony środowiska oraz obiektów budowlanych, budowli, urządzeń budowlanych rozumianych zgodnie z ustawą Prawo budowlane, masztom antenowym oraz innych przedsięwzięć, wyrobów, systemów, technologii i urządzeń wytwarzających lub przyczyniających się do wytwarzania lub mogących wytwarzać czynniki szkodliwe lub potencjalnie szkodliwe dla środowiska i zdrowia publicznego (w tym np. pola elektromagnetyczne, infradźwięki).. " (strona 3 wniosku). 2.4.2. W ocenie tego organu, w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie zakres stron postępowania zostaje ograniczony, bowiem art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682; dalej: p.b.), który stanowi wobec regulacji art. 28 k.p.a. lex specialis, przewiduje, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Ta reguła ma zastosowanie w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie ma zostać wydana po zakończeniu budowy, zrealizowanej w oparciu o pozostające w obrocie prawnym pozwolenie na budowę, co ma miało miejsce w omawianej sprawie. Zdaniem WINB, jednoznaczne brzmienie ww. przepisu wyklucza badanie przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. w przypadku postępowań, które dotyczą wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W takim bowiem przypadku nie można mówić, aby organizacja społeczna występowała "w sprawie dotyczącej innej osoby", ale będącej stroną tego postępowania (czyli tylko inwestora). Jeżeli organizacja żąda wszczęcia postępowania w tym trybie, to musi to czynić w imieniu innych osób w rozumieniu ww. przepisu, a tymi będą tylko te, które mogą być stronami postępowania. W okolicznościach postępowania objętego niniejszym wnioskiem stowarzyszenia, stroną może być jedynie inwestor. W świetle powyższych wskazań stwierdzić należy, że stowarzyszenie nie wskazało konkretnej "innej" osoby, w interesie której żądało wszczęcia postępowania, popierając zasadność złożonego wniosku jedynie interesem społecznym. Organizacja społeczna nie może żądać wszczęcia postępowania, które nie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku jakiegokolwiek podmiotu mogącego z tej przyczyny uzyskać status strony tego postępowania. WINB odwołał się m.in. do wyroku NSA z 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 479/11, z którego wynika, że organizacja społeczna nie jest uprawniona do uczestniczenia w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie. 2.4.3. Organ odwoławczy dodał, że decyzją nr [...] z [...] stycznia 2024 r. PINB zakończył postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie spornej inwestycji, o której mowa we wniosku stowarzyszenia. A zatem również z tej przyczyny nie jest możliwe pozytywne rozpatrzenie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Warunkiem skuteczności wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jest pozostawanie tego postępowania w toku. Aby możliwe było dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby/innego podmiotu, postępowanie to musi pozostawać w toku przed organem I lub II instancji, ponieważ instytucja dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu nie funkcjonuje w oderwaniu od konkretnej sprawy administracyjnej. 3. Stowarzyszenie skierowało do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie WINB, wnosząc o jego uchylenie wraz z poprzedzającym je postanowieniem PINB, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciło organowi naruszenie: 1) art. 59 ust. 7 p.b. w zw. z art. 31 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że ogranicza on udział w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie organizacji społecznych w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. (jako uczestników postępowania na prawach strony), pomimo że art. 59 ust. 7 p.b. ogranicza jedynie zakres stron postępowania, a nie udział organizacji społecznych, które nie muszą być stronami w postępowaniu, lecz mogą być jego uczestnikami na prawach strony, zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., 2) art. 31 § 2 k.p.a. w zw. z art. 31 § 2 zd. 1 poprzez utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, pomimo że jest to uzasadnione celami regulaminowymi Stowarzyszenia i przemawia za tym interes społeczny, a żaden przepis nie wyklucza możliwości dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu o pozwoleniu na użytkowanie, a ponadto nie uniemożliwia tego to, że PINB wydał w sprawie decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, 3) art. 125 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie doręczenia przez PINB i WINB postanowień również inwestorowi jako stronie postępowania, która ma prawo wiedzieć o wszystkich podejmowanych przez PINB i WINB czynnościach w sprawie. 4. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. 5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem prawa, uzasadniającym jego uchylenie. 6. Na mocy kontrolowanego rozstrzygnięcia odmówiono skarżącemu Stowarzyszeniu dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym udzielenia pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z wewnętrzną linią zasilającą nr [...] na terenie dz. nr ew. [...] obr. [...] w J. 6.1. Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu – jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W świetle § 2 tego przepisu, organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Natomiast w myśl art. 31 § 3 k.p.a., organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. 6.2. Na tle ww. przepisów wskazuje się, że obie przesłanki wymienione w art. 31 § 1 k.p.a. (cele statutowe i interes społeczny) muszą być spełnione jednocześnie, aby możliwe było uwzględnienie żądania organizacji społecznej. Przy tym dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu nie może być "niejako automatyczne". Interes społeczny należy interpretować każdorazowo na tle określonego stanu prawnego i przepisów mających zastosowanie w tym postępowaniu oraz stanu faktycznego ustalonego w sprawie. Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (wyroki NSA z: 16 listopada 2023 r. sygn. akt II GSK 882/20, 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 85/21). Dlatego też na gruncie konkretnej indywidualnej sprawy rola określonej organizacji społecznej, która zabiega o dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu, musi być jednoznaczna. Musi być jasne, czy udział organizacji społecznej w postępowaniu prowadzi do realizacji celów statutowych, czy też jest tylko formą popierania interesów określonych podmiotów (por. wyrok NSA z 20.04.2021 r., III OSK 85/21, LEX nr 3169465). 6.3. Wbrew stanowisku WINB, zasadność omawianego żądania organizacji społecznej nie jest uzależniona od działania tejże organizacji "w imieniu" lub "na rzecz" określonej strony postępowania. W świetle art. 31 § 1 k.p.a. nie jest więc wykluczona sytuacja, w której organizacja społeczna zgłosi żądanie udziału w postępowaniu w sprawie wbrew "woli" lub "interesowi" podmiotu, który ma być stroną tego postępowania (np. wbrew woli inwestora). Nie jest uprawnione identyfikowanie przesłanki złożenia wniosku organizacji społecznej w trybie art. 31 § 1 k.p.a. z działaniem tejże organizacji w imieniu lub na rzecz określonej strony postępowania. Można jednak wskazać szczególne regulacje, które tego rodzaju powiązanie przewidują. W samym art. 31 k.p.a. przepis § 1a stanowi, że organizacja społeczna, o której mowa w § 1 art. 31, może brać udział w postępowaniu w imieniu i na rzecz pracownika delegowanego na terytorium RP lub z terytorium RP albo pracodawcy delegującego pracownika na terytorium RP lub z terytorium RP – za zgodą strony w imieniu i na rzecz której występuje w postępowaniu. W omawianym przypadku taka sytuacja nie zachodzi, skoro przedmiotem spornego postępowania jest pozwolenie na użytkowanie (por. wyrok NSA z 20.03.2019 r., II OSK 1183/17, LEX nr 3112037). 6.3. Sąd zauważa, że zaskarżona odmowa dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w spornym postępowaniu została umotywowana przede wszystkim brzmieniem art. 59 ust. 7 p.b. Z przepisu tego wynika, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, a w przypadku inwestycji KZN – inwestor i Prezes Krajowego Zasobu Nieruchomości. Nie ma zatem wątpliwości, że organizacja społeczna taka jak skarżące Stowarzyszenie nie jest stroną spornego pozwolenia w sprawie pozwolenia na użytkowanie – nie było bowiem inwestorem zamierzenia budowlanego, którego dotyczyła decyzja Starosty O. z [...] marca 2023 r. nr [...]. Trzeba jednak ponownie podkreślić, że organizacja społeczna składająca wniosek na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. nie działa we "własnej" sprawie administracyjnej jako strona postępowania. Organizacja ta w tym przypadku zmierza do dopuszczenia do wszczętego już postępowania jako podmiot na prawach strony. Nie może zatem dysponować własnym interesem prawnym w sprawie będącej przedmiotem tego postępowania. Przesłanką powyższego żądania jest interes społeczny, a nie indywidualny interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. W związku z tym przepis art. 59 ust. 7 p.b. nie ma zastosowania do organizacji społecznej żądającej dopuszczenia do udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wszczętym na wniosek inwestora. Ustawodawca nie przewidział bowiem w tym wypadku uregulowań wyłączających stosowanie art. 31 k.p.a. w całości lub w części. Wspomniany art. 59 ust. 7 p.b. nie stanowi przepisu szczególnego wyłączającego stosowanie art. 31 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 20.03.2019 r. II OSK 1183/17, LEX nr 3112037). Wydając zaskarżone postanowienie WINB naruszył zatem art. 31 § 1 k.p.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie oraz art. 59 ust. 7 p.b. przez jego zastosowanie dla oceny zasadności wniosku złożonego w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. 6.4. Orzekające w sprawie organy nietrafnie wskazały również na drugą z przyczyn oddalenia żądania skarżącego Stowarzyszenia. Sąd nie ma wątpliwości, że warunkiem skuteczności wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jest pozostawanie tego postępowania w toku. Żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu może być wniesione w toku postępowania prowadzonego w trybie zwykłym przed organem I lub II instancji oraz w postępowaniu prowadzonym w jednym z trybów nadzwyczajnych (por. wyrok NSA z 27.01.2022 r., II OSK 1579/19, LEX nr 3306850). Niemniej jednak, w realiach kontrolowanej sprawy, analizowany wniosek Stowarzyszenia został złożony 27 grudnia 2023 r. i wpłynął do organu I instancji 3 stycznia 2024 r. W tej dacie trwało jeszcze postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na użytkowanie, skoro WINB wskazuje, że zostało ono zakończone dopiero decyzją PINB nr [...] z [...] stycznia 2024 r. Sam fakt, że PINB zdecydował o rozpoznaniu tego wniosku po wydaniu tej decyzji (tj. [...] stycznia 2024 r.) nie może zostać uznany za przyczynę usprawiedliwiającą odmowę dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym. Nie było bowiem żadnych przeszkód, aby rozpoznanie tego wniosku nastąpiło przed wydaniem decyzji administracyjnej – co więcej, logika postępowania administracyjnego wskazywałaby na zasadność wyboru takiej kolejności czynności w sprawie. 6.5. W ocenie Sądu, przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło również do naruszenia art. 125 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie doręczenia przez PINB i WINB postanowień również inwestorowi jako stronie postępowania, która ma prawo wiedzieć o wszystkich podejmowanych przez PINB i WINB czynnościach w sprawie. Niemniej jednak uchybienie to nie stanowi naruszenia interesu prawnego skarżącego Stowarzyszenia, lecz dotyczy pozycji prawnej inwestora, który nie zgłosił udziału w niniejszym postępowaniu sądowym, choć był do tego uprawniony z mocy art. 33 § 2 p.p.s.a. 6.6. Ponownie rozpoznając sprawę, właściwy organ rozpozna zatem wniosek Stowarzyszenia przez pryzmat przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. W szczególności, organ nie będzie mógł odmówić dopuszczenia tej organizacji do udziału w spornym postępowaniu z uwagi na brzmienie art. 59 ust. 7 p.b. ani też z uwagi na uprzednie wydanie decyzji PINB nr [...] z [...] stycznia 2024 r. 7. Biorąc to wszystko pod uwagę, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie PINB z [...] stycznia 2024 r. nr [...] – o czym orzekł na podstawie art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., a zasądzona kwota 100 zł stanowi równowartość wpisu sądowego od skargi, uiszczonego przez Stowarzyszenie.