VII SA/Wa 2939/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2017 r. sprawy ze skargi I G i J G na decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] października 2016 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania I G i J G od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], umarzającej wszczęte na wniosek I G i J G postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...], (sprostowanej postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2012 r.), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie [...], pozwolenia na budowę zespołu boisk sportowych [...] przy ul. [...], na terenie działek nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan sprawy. Decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. dotyczy pozwolenia na budowę zespołu boisk sportowych dla Zespołu Szkół w [...], na działce nr [...], w skład których wchodzi boisko do piłki nożnej, boisko do koszykówki i siatkówki oraz budynek zaplecza dla potrzeb higieniczno - sanitarnych użytkowników wraz z infrastrukturą w tym oświetleniem boisk. Z akt sprawy wynika, że inwestor do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dołączył prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką nr [...] i działką drogową nr [...] (obecnie po podziale nr [...]) w miejscowości [...] oraz projekt budowlany. Skarżący I G i J G swój interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. wywodzą z tytułu przysługującego im prawa własności działek nr ew. [...] (stanowiącej współwłasność I G i A G) i nr ew. [...] (stanowiącej własność J G). Analizując dokumentację projektową organ wskazał, że sporna inwestycja na terenie Zespołu Szkół na osiedlu mieszkaniowym [...] nie graniczy bezpośrednio z działkami nr [...] i [...],. Budynek mieszalny skarżących znajdujący się na działce nr [...] (własność J G) przy ul. [...] w [...] oddziela działka nr [...] będąca współwłasnością I G, działka drogowa o nr [...] szerokości około 6 m i pas gruntu działki nr [...]. Odległość budynku od projektowanej inwestycji wynosi około 30 m. Organ podkreślił, iż szkoła wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym boisko sportowe funkcjonuje od 2004 r. W miejsce boiska trawiastego na podstawie pozwolenia na budowę powstało boisko o nawierzchni ze sztucznej trawy, boisko do koszykówki o nawierzchni poliuretanowej oraz zaplecze socjalne. Całość ogrodzona jest ogrodzeniem systemowym wysokości 6 m i piłkochwytami wysokimi 4,0 m. Powyższa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, 1397 z 2010 r.) i nie wymagała wykonania oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199 poz. 1227 z 2008 r. ze zm.). W § 3 ust. 1 pkt 55 cyt. rozporządzenia wymieniona została inwestycja polegająca na zabudowie usługowej innej niż wymienione w pkt 54, w szczególności placówki edukacyjne, kina, obiekty sportowe wraz z towarzyszącą infrastrukturą na obszarach powyżej 2 ha. Obszar planowanej budowy zespołu boisk sportowych wraz z zapleczem socjalnym wynosi 3020,2 m2, co oznacz, że bezpośrednie oddziaływanie inwestycji na środowisko zamyka się w granicach terenu, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie. Organ podkreślił, że charakter i zakres spornej inwestycji nie powoduje żadnych ograniczeń w sposobie zagospodarowania nieruchomości skarżących. Odnosząc się do argumentacji odwołania organ wyjaśnił, że źródłem interesu prawnego skarżących nie mogą być immisje pośrednie – zwiększone drgania, hałas czy też oświetlenie boiska. Wyjaśnił, że "immisje pośrednich" z jednej nieruchomości na inną nie uzasadniają przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Z definicji "obszaru oddziaływania obiektu" wynika bowiem, że chodzi o takie ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiadującego z obiektem terenu, które są skutkiem obowiązywania odrębnych przepisów. Ewentualne przekroczenie poziomu immisji pośrednich rodzi natomiast wyłącznie określone roszczenia o charakterze cywilnoprawnym, lecz nie daje praw strony w rozumieniu Prawa budowlanego. Także przepisy Kodeksu cywilnego (np. art. 140, 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny – Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.), aby mogły stanowić podstawę do uznania skarżącej za stronę postępowania administracyjnego, muszą zostać powiązane z przepisem szeroko rozumianego prawa budowlanego. Podsumowując organ wskazał, że działka o nr ew. [...] i nr ew. [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń – które wynikałyby zobowiązujących przepisów prawa – w zakresie możliwości zagospodarowania wymienionych nieruchomości, co oznacza, że I G i J G mogą bez przeszkód zagospodarować ww. działki, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji w niniejszym stopniu nie wpływa na zakres – wyznaczony przepisami prawa – dopuszczalnego zagospodarowania, w szczególności unormowany przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. wnieśli I G i J G. Decyzji zarzucili: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, w zw. z art. 28 kpa i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe ich stosowanie i w konsekwencji umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość wobec uznania, iż skarżący nie posiadają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane podczas gdy, odrębność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę od postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wraz z niewątpliwym stwierdzeniem, że art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest przepisem szczególnym, stanowi, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę legitymację do żądania wszczęcia takiego postępowania należy przede wszystkim ocenić na podstawie art. 28 kpa; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że: do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego wyznaczających definicję "obszaru oddziaływania obiektów" nie należą przepisy kodeksu cywilnego, podczas gdy należą do nich przepisy prawa cywilnego dotyczące ochrony prawa własności; fakt immisji pośrednich z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy dla ustalenia czy dany podmiot ma interes prawny w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie ma znaczenia czy oddziaływanie na jego nieruchomości będzie się zamykać w granicach dopuszczalnych norm, czy też będzie ponadnormatywne, wystarczy bowiem, że nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji; Rozwijając podniesione zarzuty skarżący wskazali, że wniosek inwestora Gminy [...] o udzielenie pozwolenia na budowę nie zawierał analizy oddziaływania inwestycji na komfort życia mieszkańców sąsiadujących z inwestycją. Nieprawidłowe określenie obszaru oddziaływania inwestycji, z pominięciem działek skarżących uniemożliwiło im wypowiedzenie się o szkodliwości oddziaływania inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2016 r. którą umorzono, wszczęte na wniosek skarżących postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. zatwierdzającej projekt budowy i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu boisk sportowych [...] w [...]. Organ nadzoru umarzając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uznał, iż I G i J G nie są stroną postępowania, gdyż ich nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. W ocenie organu [...] zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę zespołu boisk sportowych [...]prawidłowo ocenił, iż projektowana inwestycja w żaden sposób nie ogranicza zagospodarowania sąsiednich nieruchomości, a tym samym obszar oddziaływania inwestycji obejmującej wyłączenie działki nią objęte. Należy podkreślić, że obszar oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Praw budowlane jest formą kwalifikowaną oddziaływania, o której można mówić dopiero wtedy, kiedy to oddziaływanie będzie na tyle znaczące i uciążliwe dla otoczenia, iż będzie to wymagało wprowadzenia na podstawie odrębnych przepisów ograniczeń z zagospodarowaniu tego terenu (por. wyrok NSA II OSK 1748/07 z 9.01.2009 r. cbois.nsa.gov.pl). Sąd zauważa nadto, że przedmiotowa inwestycja – budowa zespołu boisk sportowych na terenie działek nr [...] i [...] nie stanowi zmiany przeznaczenia terenu, bowiem istniało już tam boisko sportowe o nawierzchni ziemnej. W ocenie Sądu dokonana przez organy obu instancji ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego uzasadniała wydanie decyzji umarzającej, wszczęte na wniosek skarżących, postępowanie nadzwyczajne z uwagi na brak po ich stronie interesu prawnego. Przypomnieć w związku z tym należy, że pojęcie strony postępowania zostało uregulowane w art. 28 kpa. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowo administracyjnym utrwalił się też pogląd, że aby być uznanym za stronę postępowania należy mieć nie jakikolwiek interes lecz musi to być interes prawny. Mieć interes prawny w postepowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (tak m.in. wyrok NSA z dnia 27.09.1999 r. IVSA 1285/98 lex 47898). Przepisy ustawy Prawo budowlane ograniczają na podstawie art. 28 ust. 2 krąg podmiotów posiadających przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Jest to przepis szczególny w stosunku do art. 28 kpa. W niniejszej sprawie organy administracji przymiot strony wnioskujących o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oceniły w oparciu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowalne Wskazać w związku z tym należy, że orzecznictwu sądowoadministracyjnemu jaki i doktrynie znane są dwa stanowiska. Przedstawiciele jednego z nich uznają, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę jest wprawdzie prowadzone w ramach nadzwyczajnego postępowania administracyjnego lecz nie zmienia to jego zasadniczego przedmiotu czyli udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być ustalany na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi normę szczególną w stosunku do art. 28 kpa (tak m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r. w sprawie II OSK 598/06, niepubl.). Zgonie natomiast z innym stanowiskiem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specjalis w stosunku do art. 28 kpa i może mieć zastosowanie zgodnie z jego brzmieniem wyłączenie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Natomiast postepowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest takim postępowaniem (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 2 marca 2007 r. II OSK 462/06, niepubl. oraz w wyroku z dnia 16 lutego 2007 r. II OSK 339/06, niepubl.). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił pierwszy z w/w poglądów. Nie ulega wprawdzie wątpliwość, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem odrębnym, jednakże nie można go oderwać od przedmiotu, którym jest decyzja o pozwoleniu na budowę. Z wyżej wskazanych względów Sąd podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do braku przymiotu strony skarżących i uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa. Wskazane uciążliwości związane z funkcjonowaniem boiska mogą jedynie wskazywać na istnienie interesu faktycznego. Sąd nadto nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. W tych okolicznościach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) orzeczono, jak w sentencji.