VII SA/Wa 2942/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), Sędzia WSA, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę Przedmiotem skargi [...] jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], utrzymująca w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]. Tą ostatnią odmówiono stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], nakazującej [...] rozbiórkę utwardzenia powierzchni na działce oznaczonej nr ew. [...], położonej w miejscowości [...]przy ul. [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji podał, że PINB w [...] decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]nakazał inwestorowi – [...]rozbiórkę utwardzenia powierzchni na działce oznaczone nr ew. [...] położonej w miejscowości [...] przy ul. [...].[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]utrzymał w mocy ww. decyzję organu powiatowego. Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 listopada 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1398/09 oddalił skargę na tę ostatnią. Pismem z dnia 9 lipca 2015 r. [...]wniósł o wygaszenie ww. decyzji organu powiatowego. Ww. decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], PINB w [...] negatywnie załatwił to żądanie. Od tej decyzji skarżący w ustawowym terminie wniósł odwołanie. Po rozpatrzeniu tego odwołania zapadła wskazana na wstępie decyzja [...] WINB z dnia [...] listopada 2015 r., którą to organ II instancji podtrzymał stanowisko organu powiatowego. Organ odwoławczy uzasadniając swoje orzeczenie podał (a to w dalszej części uzasadnienia swojej decyzji), iż w sprawie zastosowanie znajduje art. 162 k.p.a. Podał, że w kontekście tego przepisu i okoliczności sprawy należało wziąć pod uwagę w szczególności art. 162 § 1 pkt 1, w myśl którego organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Wskazał dalej, że [...] wnosząc o wygaszenie decyzji wskazał na "toczące się równolegle" postępowanie karne przed Sądem Rejonowym w [...], w wyniku którego nie stwierdzono przestępstwa, a powołany biegły z zakresu prawa budowlanego w opracowanej opinii stwierdził, że "prace naprawcze nie wymagają zgłoszenia". Zdaniem organu II instancji, powyższe nie świadczy o wystąpieniu bezprzedmiotowości decyzji (będącej niezbędną przesłanką zastosowania ww. art. 162), ponieważ nadal konieczna jest rozbiórka utwardzenia powierzchni działki z uwagi na brak możliwości legalizacji ww. samowoli budowlanej. W konsekwencji organ przyjął, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu. Wykluczył także możliwość zastosowania art. 162 § 1 pkt 2 tej ustawy. Z tym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący wnosząc skargę do Sądu na ww. decyzję z dnia [...] listopada 2015 r. Skarżący wniósł o jej uchylenie. W krótkim uzasadnieniu podał, że z dniem 28 czerwca 2015 r. nastąpiła nowelizacja prawa budowlanego, "utwardzenie powierzchni gruntu na działkach jest legalne". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], nakazującej [...] rozbiórkę utwardzenia powierzchni na działce oznaczonej nr ew. [...], położonej w miejscowości [...]przy ul. [...]. Zważyć przy tym należy, iż postępowanie w sprawie zainicjowane zostało pismem skarżącego, w którym to wnioskodawca wyraźnie wniósł o stwierdzenie wygaśnięcia ww. orzeczenia, nakazującego mu dokonanie rozbiórki utwardzenia. Stąd też, z uwagi na treść tego żądania, zastosowanie w sprawie znajdował art. 162 k.p.a. regulujący wygaśnięcie lub uchylenie decyzji. Niemniej, z uwagi na podniesione we wniosku okoliczności jak i kwestionowane rozstrzygnięcie, wskazany wniosek należało rozważyć w szczególności w kontekście art. 162 § 1 pkt 1 ww. ustawy. Zważyć tym samym należy, iż zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Z powołanego przepisu wyprowadzić należy dwie normy prawne. Pierwsza z nich wskazuje, że organ jest zobligowany do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a jej wygaszenie nakazuje przepis prawa. Druga natomiast uprawnia organ do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa i leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Zarówno w pierwszej, jak i drugiej normie muszą zostać spełnione łącznie obie wskazane przesłanki, tj. bezprzedmiotowości i istnienie przepisu prawa nakazującego wygaszenie decyzji lub bezprzedmiotowości i istnienie interesu społecznego lub interesu strony. W ocenie składu orzekającego nie jest wątpliwe, iż bezprzedmiotowość decyzji wynika z okoliczności mających miejsce po wydaniu decyzji, wskazujących na ustanie prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu ustania bytu prawnego podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającej wykonanie decyzji albo zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek. O bezprzedmiotowości można więc mówić tylko gdy nastąpiły zmiany podmiotowe lub przedmiotowe. W ramach zmian przedmiotowych skutkujących bezprzedmiotowością nie mieści się niewykonanie obowiązku, a jedynie ustanie istnienia przedmiotu, np. przy nakazie rozbiórki pożar obiektu budowlanego, powódź. Przedstawiona wykładnia przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. jednolicie jest przyjmowana zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie prawa administracyjnego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 września 2014 r., II OSK 519/13; z dnia 17 września 2013 r., II OSK 956/12; z dnia 11 grudnia 2008 r., II OSK 1460/07). W kontekście powyższych uwag, w stanie faktycznym niniejszej sprawy - jak słusznie uznały organy obu instancji - brak jest podstaw do stwierdzenia, iż decyzja nakładająca obowiązek wykonania rozbiórki stała się bezprzedmiotowa. Niewątpliwie, jak wynika ze stanowiska skarżącego prezentowanego na rozprawie przed Sądem (v. protokół), utwardzenie gruntu objęte ww. nakazem nadal istnieje. Nie jest także wątpliwe, iż istnieje podmiot zobowiązany do wykonania decyzji (którym to jest skarżący). W sprawie nie uległ także zmianie stan faktyczny w sposób uniemożliwiający wykonanie decyzji, ani też stan prawny w sposób nakazujący stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowego orzeczenia. Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż kontrolowana decyzja prawa nie narusza. Sąd wyjaśnia dodatkowo, że okoliczności podnoszone przez skarżącego, czy to w postępowaniu administracyjnym, czy przed Sądem, nie świadczą o wystąpieniu przesłanek uregulowanych w ww. art. 162 Kodeksu. Tak zdaniem Sądu należy ocenić powoływanie się przez skarżącego na ustalenia dokonane w postępowaniu karnym, stanowisko biegłego wówczas prezentowane, czy zmianę ustawy Prawo budowlane z dniem 28 czerwca 2015 r. Powyższe dowodzi bowiem nie tyle o wystąpieniu przesłanek z ww. art. 162, co wskazuje na zamiar skarżącego podważenia prawidłowości decyzji PINB nakazującej rozbiórkę utwardzenia. Podkreślić zaś trzeba, iż wskazana decyzja jest ostateczna, została utrzymana w mocy decyzją organu wojewódzkiego, a następnie tą ostatnią - skontrolował Sąd administracyjny. WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 10 listopada 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1398/09 oddalił skargę na decyzję organu wojewódzkiego, a wobec tego uznał, iż obie decyzje wydane w sprawie są prawidłowe i tym samym – wydany nakaz rozbiórki podlega wykonania. Sprawa dotycząca utwardzenia terenu i możliwości legalizacji tych robót, została więc ostatecznie i prawomocnie zakończona. Zwalczanie ustaleń wówczas poczynionych, a tym samym ww. decyzji ostatecznej, teoretycznie może mieć miejsce (przy czym - w przewidzianych do tego trybach nadzwyczajnych, w zależności od podstaw), niemniej nie można takiego skutku osiągnąć w trybie art. 162 k.p.a. Przepis ten odnosi się w szczególności do decyzji, które nie zostały jeszcze wykonane, a których wykonanie na skutek określonych zdarzeń faktycznych (mających miejsce po ich wydaniu) stało się bezprzedmiotowe (v. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2010 r., I OSK 1198/09). To też oznacza, iż organ właściwy do wydania decyzji we wskazanym trybie, nie czyni żadnych innych ustaleń poza ww. Bada więc w pierwszej kolejności i w kontekście art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu, czy wystąpiły po wydaniu decyzji okoliczności świadczące o jej bezprzedmiotowości. Nie dokonuje zaś oceny decyzji pod kątem jej prawidłowości (a do tego w istocie zmierzały zarzuty i argumenty skarżącego). Na koniec Sąd wyjaśnia, iż w sprawie z przyczyn oczywistych nie mógł znaleźć zastosowanie również art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Okoliczności sprawy nie wypełniają bowiem dyspozycji tego przepisu. Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.