VII SA/Wa 2947/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2017 r. sprawy ze skargi K. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów za bezzasadne oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez K. W. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2016 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] sierpnia 2016 r. nr [...], o uznaniu zarzutów wniesionych w toku postępowania egzekucyjnego za bezzasadne. W uzasadnieniu tego postanowienia [...] WINB podał, że związku z niewykonaniem przez K. W. obowiązku wskazanego w decyzji PINB [...] z [...] października 2015 r. nr [...] (nakazującej K. W. dokonanie rozbiórki obiektu kontenerowego usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy u. K. w W.), organ powiatowy, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego. I tak, 22 marca 2016 r. doręczono zobowiązanemu upomnienie wzywające do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu kontenerowego usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. K. w W. Następnie, w dniu 1 czerwca 2016 r. przedstawiciel organu powiatowego dokonał czynności kontrolnych na terenie ww. nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] z obrębu [...]. Stwierdził, że ww. obowiązek nie został wykonany. W dniu [...] czerwca 2016 r. PINB [...] wystawił tytuł wykonawczy nr [...], który doręczono zobowiązanemu w dniu 11 lipca 2016 r. Postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. nr [...], PINB [...] uznał za bezzasadne zarzuty wniesione przez zobowiązanego -w piśmie z 15 lipca 2016 r.- do ww. tytułu wykonawczego. Od powyższego postanowienia K. W. wniósł zażalenie; na skutek jego rozpatrzenia zapadło omawiane postanowienie [...] WINB z [...] października 2016 r. nr [...]. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie organu powiatowego, organ II instancji stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w toku prowadzonego postępowania administracyjnego dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego. Wskazał na treść art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, regulującego możliwe podstawy zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Podał przy tym, że w piśmie z 15 lipca 2016 r., K. W. powołał się na przesłanki wskazane w art. 33 § 1 pkt 4, 5 i 10 ww. ustawy, dotyczące: błędu co do osoby zobowiązanego, niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym oraz niespełnienia wymogów określonych w art. 27 tej ustawy. [...] WINB stwierdził dalej, że organ powiatowy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, tj. postanowienia nr [...], w sposób niebudzący wątpliwości odparł powołane przez zobowiązanego zarzuty i wykazał ich bezzasadność. Podkreślił, że decyzja organu I instancji z [...] października nr [...], nakładająca egzekwowany obowiązek jest ostateczna, wobec czego podlega wykonaniu w całości. Analiza akt zgromadzonych w przedmiotowej sprawie jednoznacznie wykazała, że egzekwowany obowiązek nie został wykonany, a decyzja nr [...] nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Odnosząc się do zarzutu zaistnienia błędu co do osoby zobowiązanego, organ II instancji podzielił stanowisko PINB [...] uznające go za bezzasadny. Wskazał, że przedmiotowe postępowanie egzekucyjne prowadzone jest względem adresata decyzji nr [...], tj. K. W., który jest zobowiązany do wykonania ciążącego na nim obowiązku w całości. W ocenie organu II instancji, w przedmiotowej sprawie nie zaistniała również przesłanka niewykonalności egzekwowanego obowiązku. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 1986 r., sygn. akt III SA 1146/85, przesłanką uznania decyzji za niewykonalną nie mogą być trudności w wyegzekwowaniu decyzji, wiążące się z niezadowoleniem adresatów z decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy. W końcu, [...] WINB podał, że przedmiotowy tytuł wykonawczy został wystawiony w sposób prawidłowy i zawiera wszystkie niezbędne elementy wskazane w ww. art. 27 ustawy egzekucyjnej, a argumenty zawarte w zażaleniu ocenił jako pozostające bez wpływu na toczące się postępowanie egzekucyjne. Zauważył jednocześnie, że zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności oraz, że postanowieniem z 16 maja 2016 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1004/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę K. W. na decyzję [...] WINB z [...] lutego 2016 r. nr [...], którą wskazany organ utrzymał w mocy egzekwowaną decyzję PINB [...] z [...] października 2015 r. nr [...]. Zaznaczył też, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Nie znaczy to jednak, iż organ nadrzędny jest zwolniony od badania dopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji pod względem formalnym. W tym stanie rzeczy uznał, że należy utrzymać w mocy postanowienie PINB [...] z [...] sierpnia 2016 r. nr [...]. W skardze do Sądu na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2016 r. nr [...], skarżący – K. W., wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia podczas, gdy w niniejszej sprawie zastosowanie winien znaleźć art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., a zaskarżone postanowienie z uwagi na wystąpienie błędu co do osoby zobowiązanego oraz niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym winno zostać uchylone; art. 33 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niezastosowanie tego przepisu i uznanie, że skarżący jest właścicielem przedmiotowego kontenera i skierowanie tytułu wykonawczego do osoby, która nie może zostać zobowiązana do rozbiórki obiektu należącego do osoby trzeciej; art. 33 § 1 pkt 5 ww. ustawy poprzez skierowanie tytułu wykonawczego do osoby trzeciej nie będącej właścicielem obiektu kontenerowego, który nie jest trwale związany z gruntem i, który nie przeszedł wbrew twierdzeniom organów, zgodnie z zasadą superficies solo cedit, na skarżącego jako nabywcy nieruchomości, a wykonanie obowiązku przez skarżącego naraziłoby go na odpowiedzialność karną w związku z przestępstwem polegającym na zniszczeniu, uszkodzeniu lub uczynieniu cudzej rzeczy niezdatną do użytku, stypizowanym w art. 288 Kodeksu karnego, co oznacza, że organ nałożył na skarżącego obowiązek, który jest niewykonalny z przyczyn prawnych; art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się przez organ II instancji do zarzutów strony skarżącej i w tym zakresie wydanie postanowienia bez należytego uzasadnienia prawnego, gdyż Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w obliczu sprzedaży nieruchomości gruntowej, której fakt niezaprzeczalnie nastąpił na rzecz zobowiązanego, obiekt budowlany trwale związany z gruntem podzielił los prawny gruntu, na którym został posadowiony, a w zażaleniu na postanowienie skarżący szczegółowo wskazał dlaczego w przedmiotowym stanie faktycznym zasada superficies solo cedit nie może znaleźć zastosowania, do czego organ II instancji w uzasadnieniu postanowienia z [...] października 2016 r. nr [...] w ogóle się nie odniósł i tym samym naruszył wskazane wyżej przepisy, które obligują organy do sporządzenia uzasadnienia faktycznego oraz prawnego za każdym razem gdy na postanowienie służy zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie [...] WINB z [...] października 2016 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie organu powiatowego o uznaniu zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym za niezasadne. Zdaniem Sądu, postanowienie to nie narusza prawa, w tym wskazanego w skardze art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., a to - w zw. art. 33 § 1 pkt 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez zaakceptowanie przedstawionej -na etapie I instancji- w kontekście tych ostatnich analizy organu powiatowego. Rozwijając tę ocenę należy dostrzec, że decyzją z [...] października 2015 r. nr [...], PINB [...] nakazał K. W. rozbiórkę obiektu kontenerowego usytuowanego na działce nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. K. w W. Ta decyzja pozostaje w obrocie prawnym, co istotne: decyzją [...] WINB z [...] lutego 2016 r. nr [...], została utrzymana w mocy, a skarga do Sądu na tą ostatnią została odrzucona (postanowienie WSA w Warszawie z 16 maja 2016 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1004/16 jest prawomocne). Z uwagi na niewykonanie obowiązku wynikającego z ww. decyzji z [...] października 2015 r. (co nie jest sporne), organ powiatowy (tj. wierzyciel i zarazem organ egzekucyjny), w dniu [...] czerwca 2016 r. wystawił tytuł wykonawczy (poprzedzając to doręczeniem zobowiązanemu upomnienia z [...] marca 2016 r.). W treści tytułu wykonawczego wskazał na obowiązek wynikający z tejże decyzji organu powiatowego. Z zachowaniem terminu 7 dni od dnia jego doręczenia, skarżący wniósł zarzuty do wszczętego w ten sposób postępowania egzekucyjnego. W piśmie z 15 lipca 2016 r. podniósł, że obiekt kontenerowy wskazany w przedmiotowym tytule wykonawczym nie jest jego własnością; dodał – że nie jest to obiekt trwale związany z gruntem oraz, że w toku postępowania administracyjnego organ nie ustalił jego właściciela. Wskazał na tej podstawie, że tytuł wykonawczy jest skierowany do osoby, która nie może zostać zobowiązana do rozbiórki ww. obiektu; jest to też przyczyna, dla której obowiązek określony w tytule wykonawczym jest niewykonalny. Powołał się przy tym na art. 33 § 1 pkt 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Postanowienia wydane w sprawie, w tym zaskarżone do Sądu, dotyczą tychże zarzutów zgłoszonych przez skarżącego w toku wskazanego powyżej postępowania egzekucyjnego. Zatem, wydane zostały w oparciu o przepisy art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Słusznie w tym kontekście organ powiatowy dostrzegł, że zakres postępowania prowadzonego na tej podstawie uzależniony został wystąpieniem skarżącego, wskazującym na wadliwości postępowania egzekucyjnego. W postępowaniu wywołanym wniesieniem zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym przedmiotem rozpoznania jest bowiem wyłącznie treść tych zarzutów, przy czym - zobowiązany może wnieść zarzuty tylko z przyczyn enumeratywnie wyszczególnionych w art. 33, a wskazanie innych przyczyn nie uprawnia organu egzekucyjnego do rozpatrzenia zarzutów. Słusznie także organ powiatowy (a za nim organ II instancji) wziął pod uwagę, że skoro wierzycielem i organem egzekucyjnym jest ten sam podmiot, to w razie zgłoszenia przez stronę zarzutów, nie przeprowadza się dodatkowego postępowania w postaci uzyskania stanowiska wierzyciela, stosownie do art. 34 § 1 ww. ustawy. Słusznie również uznał, że wobec treści pisma skarżącego, należy przyjąć, iż zgłoszone przez niego zarzuty dotyczą tych, określonych w art. 33 § 1 pkt 4, 5 i 10. Zgodnie z treścią tych przepisów, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być błąd co do osoby zobowiązanego (pkt 4); niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (pkt 5); niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 (pkt 10). W tym też zakresie przeprowadzono w sprawie stosowną analizę, prawidłowo w konsekwencji uznając, że zgłoszone zarzuty są niezasadne. Ocenę tę Sąd w pełni podziela. Sąd zgadza się bowiem z organami orzekającymi w sprawie, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut zgłoszony przez skarżącego w oparciu o art. 33 § 1 pkt 4 ustawy egzekucyjnej. Wyjaśnić trzeba, że z sytuacją błędu co do osoby zobowiązanego w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy egzekucja jest prowadzona przeciwko osobie innej niż zobowiązany. Błąd co do osoby zobowiązanego ma więc miejsce wtedy, gdy egzekucja jest kierowana do podmiotu nie będącego adresatem egzekwowanego obowiązku. Jeżeli pomiędzy treścią tytułu wykonawczego a treścią orzeczenia będącego podstawą jego wystawienia istnieje rozbieżność co do imienia oraz nazwiska osoby zobowiązanej, to taka sytuacja wypełnia przesłanki uznania, iż w sprawie wystąpił błąd co do osoby zobowiązanej, o którym mowa w ww. art. 33 § 1 pkt 4. Na gruncie rozpoznawanej sprawy taka sytuacja nie ma miejsca; zachodzi bowiem tożsamość podmiotowa pomiędzy adresatem ostatecznej decyzji PINB [...] o nakazie rozbiórki, a adresatem wystawionego przez organ egzekucyjny tytułu wykonawczego. Chybiony jest wobec tego argument skarżącego o błędzie co do osoby zobowiązanego. W kontekście zarzutów skargi Sąd zauważa nadto, że na obecnym etapie postępowania nie jest rzeczą organu egzekucyjnego badanie prawidłowości określenia adresata decyzji rozbiórkowej, ani tym bardziej poszukiwanie innego podmiotu zobowiązanego do wykonania decyzji, czy też gromadzenie w tym zakresie materiału dowodowego i czynienie własnych ustaleń, skoro skarżący w dalszym ciągu (czego nie kwestionuje) jest właścicielem nieruchomości, na której znajduje się sporny kontener i to na niego (z tej przyczyny) został nałożony obowiązek rozbiórki. W sprawie, jak słusznie oceniono w zaskarżonym postanowieniu, nie wystąpiła także niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. Sąd zauważa, że niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można bowiem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, jak też względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji. W tym aspekcie, skarżący właściwie nie wskazał na żadne powody o charakterze obiektywnym, które miałyby świadczyć o niewykonalności obowiązku określonego w ostatecznej decyzji PINB [...] z [...] października 2015 r. nr [...]. Z tych też przyczyn, Sąd nie znalazł przyczyn, dla których skargę należałoby uwzględnić. Dodatkowo, mając na uwadze stanowisko skarżącego, Sąd wyjaśnia, że postępowanie egzekucyjne nie służy merytorycznej kontroli ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę uruchomienia postępowania egzekucyjnego, wobec niewykonania przez zobowiązany podmiot wynikających z niej obowiązków. Wobec tego, wierzyciel lub organ egzekucyjny, przy zgłoszeniu zarzutów z art. 33 § 1 ustawy egzekucyjnej nie mogą ponownie rozpoznawać sprawy od strony merytorycznej, gdyż postępowanie egzekucyjne nie jest postępowaniem administracyjnym rozpoznawczym, w toku którego dochodzi do ukształtowania praw i obowiązków strony postępowania, lecz jest postępowaniem następczym, służącym realizacji (wykonaniu) obowiązków ustalonych w postępowaniu rozpoznawczym. Dopiero wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji czy postanowienia kreującego egzekwowane zobowiązanie odnieść może skutek dla postępowania egzekucyjnego. Tak też przyjmuje się w orzecznictwie; warto choćby wskazać na stanowisko zawarte w wyroku z 20 lutego 2014 r. o sygn. akt II OSK 2258/12, w którym to NSA przyjął m. in., że kwestionowanie zasadności decyzji o nakazie rozbiórki na etapie postępowania egzekucyjnego jest niedopuszczalne i nie może odnieść zamierzonego skutku. "Zarzut w postępowaniu egzekucyjnym nie jest bowiem środkiem odwoławczym od decyzji nakazującej rozbiórkę, dlatego merytoryczne zarzuty zgłoszone do takiej decyzji są niedopuszczalne na tym etapie postępowania." Kierując się powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) orzekł, jak w sentencji.