VII SA/Wa 295/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. sprawy ze skargi Z. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia postanowienia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. przyznaje ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata B. D. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia Z. G. - utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...]odmawiające uchylenia własnego postanowienia z dnia [...] stycznia 2004 r. znak: [...] utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnie [...] listopada 2003 r. znak: [...]ustalające dla E. G. i Z. G. opłatę legalizacyjną w wysokości 30.000 złotych za samowolnie wybudowany budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr ewid [...]przy ul. [...]w [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy, omówił na czym polega instytucja wznowienia postępowania i wskazał, że zaistnienie wymienionej przez skarżącego przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. wymaga łącznego wystąpienia trzech wymogów: w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją wystąpił fałszywy dowód, sfałszowanie tego dowodu zostało stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu oraz fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. Biorąc to pod uwagę organ wskazał, że w sprawie niniejszej podstawą złożenia wniosku o wznowienie postępowania przez Z. G. jest sfałszowanie jego podpisu pod wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, którego dotyczy opłata legalizacyjna. Powyższe potwierdza kopia prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] z dnia [...] października 2012 r. sygn. akt [...]- uznającego B. B. za winnego przestępstwa z art. 270 § 1 k.k. polegającego na sfałszowaniu podpisu. Organ wskazał, że przedstawiona przez Z. G. okoliczność nie może jednak skutkować uchyleniem postanowienia z dnia [...]stycznia 2004 r. W sprawie brak jest bowiem podstaw do uchylenia tego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Postanowienie o nałożeniu opłaty legalizacyjnej zostało wydane w oparciu o art. 49 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane po ustaleniu że inwestor rozpoczął budowę zanim decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. Wobec czego nie można uznać, że sfałszowany wniosek o pozwolenie na budowę był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych na podstawie których wydano postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Podstawą nałożenia opłaty był fakt przystąpienia inwestora do budowy pomimo braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jakkolwiek zatem wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 2012 r. Wydział [...] potwierdza fałszerstwo, to jednak sfałszowany dowód nie może być uznany za istotny w sprawie o nałożeniu opłaty legalizacyjnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. złożył Z. G. wnosząc o jej uchylenie oraz zwrot niesłusznie zapłaconej w wyniku przestępstwa urzędnika opłaty legalizacyjnej. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: -naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a. poprzez uznanie, że nowa okoliczność w postaci nieistnienia - w dacie podejmowania decyzji - wyroku Sądu Rejonowego w [...] podtrzymanego wyrokiem Sądu Okręgowego nie miała znacznie prawnego dla podjętego rozstrzygnięcia; -naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez działanie nie wzbudzające zaufania do organów państwa, naruszające interes społeczny i słuszny interes odwołującego; -naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie okoliczności faktycznych i prawnych uzasadniających odmowę uchylenia decyzji i zaniechanie przez organ dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Jednocześnie stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie miało miejsce naruszenie przepisów prawa, które skutkuje uchyleniem zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia. Sąd w niniejszym postępowaniu kontrolował postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]grudnia 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. - odmawiające uchylenia własnego postanowienia z dnia [...] stycznia 2004 r. znak: [...] utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] listopada 2003 r. znak: [...] ustalające dla E. G. i Z. G. opłatę legalizacyjną w wysokości 30.000 złotych za samowolnie wybudowany budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr ewid [...] przy ul. [...]w [...]. Przede wszystkim należy podnieść, że kontrolowane przez sąd postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i poprzedzające je postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. zostały wydane w postępowaniu nadzwyczajnym - wznowieniowym. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną (postanowieniem), jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a. bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145a § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Podstawą takiego postępowania jest zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania. Postanowienie to otwiera postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną (postanowieniem) badając, czy przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a. i art. 145a k.p.a. nie wpłynęły na treść decyzji. Natomiast jeżeli wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych lub gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu - określonego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. oraz w art. 145a § 2 k.p.a. - organ winien wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. Zarówno ze stanowiska doktryny jak i utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż niezwykle ważne dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wznowieniowego jest zachowanie wyznaczonych przepisami prawa jego etapów, charakteryzujących odrębność tego postępowania nadzwyczajnego. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2010 r., VII SA/Wa 1557/10, publ: www.cbois.nsa.gov.pl). Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną można podzielić na dwie fazy. Pierwsza z nich polega na badaniu formalnych podstaw wznowienia, a w efekcie wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) lub decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Ocena formalnych podstaw wznowienia sprowadza się do badania, czy żądanie wznowienia postępowania zostało zgłoszone przez stronę, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na przesłankach wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. i 145a k.p.a. i czy został zachowany termin do złożenia wniosku określony w art. 148 k.p.a. i 145 a § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Stosownie do art. 145a § 2 k.p.a. skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Przy czym to organ administracji do którego wpływa wniosek o wznowienie obowiązany jest z urzędu badać czy został zachowany termin określony w art. 148 k.p.a. i art. 145a § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 maja 2008 r., II SA/Gd 18/08 LEX nr 400689). Przyjmuje się także, że to na stronie spoczywa ciężar udowodnienia zachowania terminu określonego w przywołanych przepisach. Uchybienie terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek pomimo uchybienia terminu stanowi zaś rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 października 2007 r., V SA/Wa1114/07, LEX nr 420121). W związku z powyższym warunkiem wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest złożenie podania o wznowienie w terminie o którym mowa w art. 148 k.p.a. Zachowanie terminu miesięcznego musi być przez stronę udowodnione ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Konkludując, w pierwszej fazie rozpatrywania podania o wznowienie postępowania organ administracji ma obowiązek badać – oprócz dopuszczalności wznowienia z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych – kwestię zachowania terminu. Złożenie przez stronę podania o wznowienie postępowania po terminie określonym w art. 148 k.p.a. ma ten efekt, że postępowanie nie może być wznowione, chyba że uchybiony termin zostanie przywrócony. Niedotrzymanie terminu powoduje wyłącznie wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania, zgodnie z art. 144 § 3 k.p.a. Wznowienie stanowi bowiem podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia, zaś zachowanie lub nie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania żadną z tych okoliczności nie jest i w związku z tym nie może być badane we wznowionym postępowaniu. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać trzeba, że z materiałów dowodowych zgromadzonych w niniejszej sprawie nie wynika, żeby organy poczyniły jakiekolwiek ustalenia dla sprawdzenia, czy wniosek E. G. i Z. G.wpłynął z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., co stanowi naruszenie tego przepisu mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Brak było bowiem wyjaśnienia kiedy skarżący dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Nie wynika to bowiem z uzasadnienia postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. znak: [...], którym organ wznowił postępowanie na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. w związku z wnioskiem Z. G. z dnia[...]czerwca 2013 r. o wznowienie postępowania. Organ stwierdził bowiem, że wniosek wpłynął do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego dla powiatu [...] w tym samym tygodniu, w którym wnioskodawca odebrał odpis wyroku Sądu Rejonowego [...]w [...] z dnia[...] października 2012 r. Jednakże dla zachowania terminu konieczne jest złożenie wniosku w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia. Organ nie ustalił czy data odbioru wyroku była dniem dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 135, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.