VII SA/Wa 2964/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2015 r. sprawy ze skargi A.K.-W. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2014 r., znak [...] Główny Inspektor Sanitarny, po rozpatrzeniu odwołania A. K., utrzymał w mocy decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r,. znak: [...] o braku podstaw do stwierdzenia u A. K. choroby zawodowej, wymienionej pod poz. 15.3 obowiązującego wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1367). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że z karty oceny narażenia zawodowego wynika, iż A. K. – W. pracowała w charakterze nauczyciela matematyki przez 36 lat, w warunkach stwarzających ryzyko powstania przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat. Przeprowadzona w Poradni Laryngologiczno-Foniatrycznej Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Z. kompleksowa diagnostyka foniatryczna w związku z podejrzeniem choroby zawodowej narządu głosu nie wykazała zmian organicznych w zakresie krtani, uznanych za typowe dla następstw nadmiernego wysiłku głosowego w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych oraz niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, które dają podstawę do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. W opinii ośrodka WOMP w Z. wskazano, że stwierdzone u pacjentki w badaniu foniatrycznym częściowe zanikowe przewlekłe zapalenie gardła oraz dysfonia hiperfunkcjonalna nie figurują w wykazie chorób zawodowych, a zatem nie mogą być uznane za chorobę zawodową. Pomimo, iż badana pracowała przez wiele lat jako nauczyciel w narażeniu na wysiłek głosowy, nie stwierdzono u niej podstawy do rozpoznania choroby zawodowej z pkt 15.3 wykazu. A. K.-W. nie zgodziła się z treścią ww. orzeczenia, wobec czego skierowana została na dalsze badanie do jednostki orzeczniczej Instytutu Medycyny Pracy w Ł., który dnia [...] lipca 2014 r. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wymienionej w poz. 15.3 wykazu chorób zawodowych. Wskazano w nim, iż przeprowadzona ocena wydolności głosowej krtani metodą wideostroboskopową wykazała, że fałdy głosowe są symetryczne przy fonacji i oddychaniu, gładkie zwarcie fonacyjne jest prawidłowe. Próba obciążeniowa narządu głosu jest ujemna, drgania fałdów głosowych są niejednakowe, niejednoczesne, nieregularne. Przesunięcie brzeżne jest obustronnie ograniczone, poziom fałdów głosowych jest równy. Nie występuje tendencja do fonacji rzekomej. Badaniem laryngologicznym i foniatrycznym rozpoznano dysfonię hyperfunkcjonalną. Nie wykazano zmian w obrębie narządu głosu, charakterystycznych dla skutków wieloletniego narażenia na nadmierny wysiłek głosowy, w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych bądź niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, które dają podstawę do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Stwierdzone obecnie zmiany morfologiczno-czynnościowe w zakresie krtani nie są objęte wykazem chorób zawodowych i w związku z tym brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie dwie uprawnione jednostki orzecznicze w zakresie chorób zawodowych wydały orzeczenia lekarskie, z których wynika, że po przeprowadzeniu badań laryngologicznych, foniatrycznych i wideostroboskopowych nie stwierdzono objawów typowych dla schorzeń narządu głosu wymienionych w obowiązującym wykazie chorób zawodowych. Stwierdzone obecnie zmiany morfologiczno-czynnościowe w zakresie krtani nie są objęte wykazem chorób zawodowych, w związku z tym brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 536/09 organ wskazał, że podejmując decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub braku podstaw do jej stwierdzenia jest związany wydanymi orzeczeniami lekarskimi. W ocenie organu postępowanie prowadzone było w sposób prawidłowy, zgodny z zasadą legalizmu i w oparciu o przeprowadzone rozpoznanie przez upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki diagnostyczno-orzecznicze. Organ odniósł się również do treści art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm., dalej: Kodeks pracy), zgodnie z którym za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Zdaniem organu, w przypadku A. K. – W. spełniona została jedynie przesłanka, wskazująca na narażenie na nadmierny wysiłek głosowy, który mógł, ale nie musiał mieć wpływu na wywołanie choroby zawodowej. Nie można przesądzić bezspornie bądź nawet z wysokim prawdopodobieństwem o etiologii zawodowej rozpoznanego schorzenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. K. – W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W skardze zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez uznanie przez organ, że brak jest podstaw do uznania u niej choroby zawodowej oraz związku przyczynowego pomiędzy chorobą a działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem jej wykonywania, oraz naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez swobodną ocenę dowodów, polegającą na błędnym przyjęciu, iż nie rozpoznano u niej choroby zawodowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Oceniając zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem sąd uznał, iż nie narusza ona prawa. Materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej określa definicja sformułowana w art. 2351 Kodeksu pracy – za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". W świetle tej regulacji przyjąć trzeba, iż stwierdzenie choroby zawodowej przez organ inspekcji sanitarnej wymaga zaistnienia łącznie następujących przesłanek: 1) rozpoznania u badanego jednej z chorób wskazanych w wykazie chorób zawodowych, przy czym w przypadku niektórych chorób w rozporządzeniu określono czas w jakim może to nastąpić, 2) wykonywania pracy w "narażeniu zawodowym", a więc z narażeniem na czynniki szkodliwe dla zdrowia występujące w środowisku pracy albo narażeniem pozostającym w związku ze sposobem wykonywania pracy, 3) ustalenia, że wystąpienie zdiagnozowanej jednostki chorobowej, zamieszczonej w powyższym wykazie, bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem zostało spowodowane "narażeniem zawodowym". Brak którejkolwiek z wymienionych przesłanek w stanie faktycznym sprawy wyklucza możliwość stwierdzenia choroby zawodowej. Przywołane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych, podjęte na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 11 Kodeksu pracy, określiło wykaz chorób zawodowych, okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, sposób i tryb postępowania dotyczący zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmioty właściwe w sprawie rozpoznawania chorób zawodowych. Wobec tego rozpoznanie choroby zawodowej powinno przebiegać na zasadach i w trybie przewidzianym w tym rozporządzeniu. Zgodnie z § 5 ust. 1 właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 125, poz. 1317, z 2006 r. Nr 141, poz. 1011 oraz z 2008 r. Nr 220, poz. 1416 i Nr 234, poz. 1570), zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych I lub II stopnia. Jednostkami orzeczniczymi I stopnia są: poradnie chorób zawodowych wojewódzkich ośrodków medycyny pracy; kliniki i poradnie chorób zawodowych uniwersytetów medycznych (akademii medycznych); poradnie chorób zakaźnych wojewódzkich ośrodków medycyny pracy albo przychodnie i oddziały chorób zakaźnych poziomu wojewódzkiego – w zakresie chorób zawodowych zakaźnych i pasożytniczych oraz jednostki organizacyjne zakładów opieki zdrowotnej, w których nastąpiła hospitalizacja – w zakresie rozpoznawania chorób zawodowych u pracowników hospitalizowanych z powodu wystąpienia ostrych objawów choroby (ust. 2 § 5). Jednostkami orzeczniczymi II stopnia od orzeczeń wydanych przez lekarzy zatrudnionych w jednostkach orzeczniczych I stopnia są jednostki badawczo-rozwojowe w dziedzinie medycyny pracy. Lekarz, o którym mowa w § 5 ust. 1, wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania ("orzeczenie lekarskie"), na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego (§ 6 ust. 1). Jeżeli zakres informacji zawartych w dokumentacji, o której mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania orzeczenia lekarskiego, lekarz występuje o ich uzupełnienie, we wskazanym zakresie, do pracodawcy, lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną nad pracownikiem, którego dotyczy podejrzenie choroby zawodowej, lekarza ubezpieczenia zdrowotnego lub innego lekarza prowadzącego leczenie pracownika lub byłego pracownika, właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego oraz pracownika lub byłego pracownika. Stosownie do § 8 ust. 1 powołanego rozporządzenia, podstawą wydania przez właściwego inspektora sanitarnego decyzji o stwierdzeniu lub odmowie stwierdzenia choroby zawodowej jest materiał dowodowy, a w szczególności dane zawarte w formularzu oceny narażenia zawodowego oraz w orzeczeniach lekarskich wyspecjalizowanych jednostek diagnostycznych powołanych do rozpoznawania chorób zawodowych, wymienionych w § 5 rozporządzenia. W zgłoszeniu podejrzenia choroby zawodowej u skarżącej wskazano, iż dotyczy ono choroby opisanej w pozycji 15.3 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1367) – niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Skarżąca została przebadana w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w Z., który w orzeczeniu lekarskim nr [...], wydanym przez dwóch lekarzy (w tym specjalistę medycyny pracy), stwierdził brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W orzeczeniu tym wskazano, cyt. "przeprowadzona [...] kompleksowa diagnostyka foniatryczna w związku z podejrzeniem choroby zawodowej narządu głosu nie wykazała zmian organicznych w zakresie krtani uznanych za typowe dla następstw nadmiernego wysiłku głosowego w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych oraz niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią [...] Stwierdzone u pacjentki w badaniu foniatrycznym częściowe zanikowe przewlekłe zapalenie gardła oraz dysfonia hiperfunkcjonalna nie figurują w wykazie chorób zawodowych, a zatem nie mogą być uznane za chorobę zawodową". Skarżąca złożyła wniosek o ponowne badanie lekarskie. Przeprowadzono je w Instytucie Medycyny Pracy w Ł. Z orzeczenia lekarskiego nr [...] wynika, cyt. "badaniem laryngologicznym i foniatrycznym rozpoznano dysfonię hyperfunkcjonalną. Nie wykazano zmian w obrębie narządu głosu charakterystycznych dla skutków wieloletniego narażenia na nadmierny wysiłek głosowy w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych bądź niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, które dają podstawę do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Stwierdzone obecnie zmiany morfologiczno-czynnościowe w zakresie krtani nie są objęte wykazem chorób zawodowych". Orzeczenie wydał lekarz specjalista medycyny pracy, posiadający stopień naukowy doktora nauk medycznych. Orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej, podjęte przez uprawnionego lekarza jednostki orzeczniczej I i II stopnia, ma charakter szczególnej opinii, bez której organ sanitarny nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy mieści się ona w wykazie chorób zawodowych. Organ jest takim orzeczeniem, co do zasady, związany i nie ma prawa do dokonania samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do zaprzeczenia wynikom badań lub zdiagnozowania odmiennego schorzenia (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrok z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 1057/14). Zarzut skarżącej, że organ swobodnie ocenił dowody, jest chybiony. Obydwa opisane wyżej orzeczenia lekarskie są spójne i nie zawierają sprzeczności ani rozbieżności, ponadto zostały sporządzone przez osoby posiadające uprawnienia do ich wydania. Organ nie miał podstaw do ich zakwestionowania, bowiem nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania oceny dokumentacji lekarskiej (por. m.in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 962/13 oraz z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 757/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt II SA/Po 822/13). W niniejszej sprawie odpadła pierwsza i podstawowa przesłanka stwierdzenia wystąpienia choroby zawodowej – badanie nie wykazało, aby u skarżącej wystąpiła choroba zaliczana do chorób zawodowych. Nie zachodziła zatem potrzeba badania zaistnienia związku przyczynowego pomiędzy chorobą a działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia. Stwierdzone u skarżącej schorzenia (częściowe zanikowe przewlekłe zapalenie gardła oraz dysfonia hiperfunkcjonalna) nie znajdują się na aktualnej liście chorób zawodowych. W tej sytuacji decyzję podjętą przez organ należy ocenić jako prawidłową. Podkreślenia wymaga, że nie każde schorzenie, nawet gdy pozostaje w związku ze szkodliwymi warunkami pracy, może być zakwalifikowane jako choroba zawodowa, tak jak nie zawsze szkodliwe warunki pracy prowadzą do tego wyniku (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrok z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 200/13). W ocenie Sądu, organ nie naruszył przepisów prawa materialnego ani procesowego – organ zgromadził przed wydaniem decyzji obszerny materiał dowodowy, przeprowadził postępowanie zgodnie z wytycznymi zawartymi we wskazanych wyżej przepisach oraz z poszanowaniem zasad wynikających z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), a w szczególności oparł swoje rozstrzygnięcie na orzeczeniach lekarskich, mających charakter opinii biegłego. W tym stanie rzeczy, uznając zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, należało skargę oddalić na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).