VII SA/Wa 297/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2016 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w pozostałej części skargę oddala Prezydent Miasta G. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 1999 r. na podstawie art 71, art. 28 ust. 1, art 32 ust. 4, art 34 i art 36 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U Nr 89, poz. 414, dalej: Prawo budowlane), § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub niewykończonych obiektów budowlanych lub ich części (Dz.U. nr 10 z 1995 r. poz. 47, dalej: rozporządzenie), art 92, ust. 2 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. nr 91, poz. 578) oraz art 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 13 z 1996 r. poz. 74 ze zm.) i art 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 1980 r., nr 9, poz. 26 ze zm.) udzielił Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w G.(dalej: stowarzyszenie, inwestor) pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania parterowej części budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] w G., na kawiarnię – lokal gastronomiczny z galerią, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na przebudowę ww. obiektu, polegającą na wykuciu otworów w ścianach konstrukcyjnych i związanych z tym wzmocnieniami, poprzez zastosowanie nadproży dwuteowych, w celu realizacji wnioskowanej funkcji oraz zobowiązał inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie adaptowanego obiektu. Wniosek o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji złożyła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w G. (dalej: wspólnota). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lipca 1999 r., wskazując, że zapadła ona z rażącym naruszeniem prawa, bowiem inwestor nie posiadał zgody wspólnoty na przebudowę lokalu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania stowarzyszenia, utrzymał decyzję Wojewody [...] w zakresie, w jakim dotyczy robót budowlanych związanych z wykonaniem otworu okna podawczego, zaś w pozostałym zakresie uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lipca 1999 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że z dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lipca 1999 r. wynika, iż sporne zamierzenie inwestycyjne obejmowało wykonanie otworu o wymiarach 0,5 x 0,6 m w ścianie środkowej B-B/3-4 oraz otworów komunikacyjnych w ścianie B-B/2-3, tj. nowego otworu o wymiarach 0,9 x 2,2 m, a także poszerzenie istniejącego otworu o szerokości 0,9 m na otwór o szerokości 1,15 m. Budynek, którego dotyczy sporne zamierzenie inwestycyjne, usytuowany jest na nieruchomości, dla której Sąd Rejonowy w G. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Z treści ujawnionych w niej wpisów wynika, że w dniu [...] lipca 1999 r. w budynku było więcej niż 7 lokali, wobec czego zastosowanie znajdowała ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. nr 85, poz. 388), zgodnie z którą właściciele poszczególnych wyodrębnionych lokali tworzą wspólnotę mieszkaniową powołaną do zarządzania częścią wspólną nieruchomości. Stosownie do treści art. 3 ust. 2 tej ustawy nieruchomość wspólna obejmuje te fragmenty budynku i gruntu, które nie służą wyłącznie do korzystania właścicielowi lokalu. W pierwszym rzędzie należą do niej te części budynku i grunt pod budynkiem, które są niezbędne do korzystania przez wszystkich właścicieli lokali. Za elementy nie służące wyłącznie do użytku właścicieli lokali uznaje się: fundamenty, dach, ściany nośne, klatkę schodową przewody, instalacje wodne, ogrzewcze (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 858/06; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/G1 115/09). Ponadto jak wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 819/13 charakteru ścian konstrukcyjnych (nośnych) jako nieruchomości wspólnej nie zmienia okoliczność, że znajdują się w obrębie lokalu należącego do inwestora, albowiem brak jest podstaw do przyjęcia, że częściami wspólnymi są tylko takie ściany konstrukcyjne (nośne), które mieszczą się np. w korytarzach, a nie są nimi ściany mieszczące się w poszczególnych lokalach, jeśli w całości stanowią konstrukcję budynku. W oparciu o projekt budowlany (rzut parteru, rys. nr 3) organ stwierdził, że ściana B-B/3-4, w której zaprojektowane zostały roboty budowlane obejmujące wykonanie okna podawczego, obciążona jest stropami (belki stropu DMS - biegną prostopadle do tej ściany; opis techniczny, pkt 0.6., s. 6; rzut parteru, rys. nr 3) co oznacza, iż stanowi element konstrukcyjny budynku. Wobec powyższego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko Wojewody [...], zgodnie z którym decyzja Prezydenta Miasta G. i z dnia [...] lipca 1999 r. w części dotyczącej robót budowlanych polegających na wykonaniu otworu okna podawczego wydana została z rażącym naruszeniem art. 71 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tymi przepisami do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części odpowiednio stosuje się art. 32 Prawa budowlanego, który z kolei wymagał od inwestora wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podobnie § 8 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia wymagał, aby wniosek o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części zawierał dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazał, że do wniosku z dnia [...] kwietnia 1999 r. inwestor nie dołączył dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Również obecnie inwestor nie posiada stosownej uchwały wspólnoty mieszkaniowej wyrażającej zgodę na realizację inwestycji. Odnosząc się do legalności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lipca 1999 r. w zakresie robót budowlanych dotyczących otworów komunikacyjnych w ścianie B-B/2-3 organ stwierdził, że nie znalazł podstaw do uznania, że rozstrzygnięcie to obarczone jest wadą rażącego naruszenia art. 71 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, albowiem ściana B-B/2-3 nie jest ścianą konstrukcyjną (nośną), co potwierdza równoległe ułożenie stropów (belek typu DMS - rzut parteru, rys. nr 3), które jej nie obciążają (opis techniczny, pkt 0.6., s. 6), zaś inwestor legitymował się, w zakresie robót budowlanych zaprojektowanych w tej ścianie stosownym tytułem prawnym do realizacji spornego zamierzenia inwestycyjnego – umową najmu, z treści której wynika prawo do dokonywania modernizacji, remontu i adaptacji lokalu. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ stopnia podstawowego naruszył § 8 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, bowiem zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, choć wniosek nie zawierał dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednak naruszenie to nie ma charakteru rażącego, albowiem inwestor posiadał tytuł prawny do prowadzenia robót budowlanych w ścianie B-B/2-3. Trudno zatem uznać, że ww. zaniechanie wywołało skutki prawne, które byłyby trudne do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Analogicznie organ ocenił brak w dokumentacji projektowej informacji, o których mowa w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, tj. opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości (działki budowlanej) i innych obiektów budowlanych na działce wnioskodawcy i działkach sąsiednich, z oznaczeniem części obiektu, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Podsumowując organ stwierdził, że możliwe jest wyeliminowanie kontrolowanego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego w części, albowiem wolny od wad fragment decyzji może funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie – w wyniku podjętego rozstrzygnięcia nie dojdzie takiego podziału projektu budowlanego, w wyniku którego powstanie wprawdzie projekt budowlany, jednakże niekompletny oraz nieprzydatny do takiego użytku, dla jakiego został przeznaczony. Jednocześnie decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lipca 1999 r. nie jest obarczona innymi wadami, których stwierdzenie skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w G., wnosząc o utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji lub wydanie orzeczenia skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lipca 1999 r. Zdaniem skarżącej decyzja ta została wydana w oparciu o bezprawne przesłanki i narusza rażąco konstytucyjne prawo własności mieszkańców wspólnoty. Ponadto stanęła na stanowisku, że nie wolno relatywizować naruszeń prawa, bowiem prowadzi to do utraty zaufania do organów Państwa. Wydawanie decyzji częściowo uwzględniających żądania, a częściowo nie, skarżąca określiła jako "zacieranie granic między prawem a bezprawiem". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym, prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lipca 1999 r. Postępowanie to jest postępowaniem odrębnym od postępowania, w którym wydano kontrolowaną decyzję, a jego głównym i jedynym celem jest ustalenie, czy decyzja ta jest obarczona jedną z kwalifikowanych wad, określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.), a nie ponowne rozpoznanie sprawy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Organ badając, czy w sprawie zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., nie gromadzi materiału dowodowego, który prowadziłby do nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Zastosowanie sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny dowodów, na których organ orzekający w sprawie oparł ustalenia stanu faktycznego. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zakres wykonywanych robót wymagał uzyskania nie tylko pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu, ale także pozwolenia na budowę. Stosownie bowiem do art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przepisy art. 32 (o uzyskiwaniu pozwolenia na budowę) stosuje się odpowiednio. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że na wykonywanie robót budowlanych dotyczących części wspólnych budynku inwestor winien był uzyskać zgodę wspólnoty, wyrażoną w uchwale. Ponieważ w aktach sprawy nie ma takiej uchwały, a inwestor w toku postępowania nieważnościowego nie był w stanie jej przedstawić, uznać należy, że zgody na dysponowanie częścią wspólną nie uzyskał. Zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w zakresie, w jakim roboty budowlane obejmowały część wspólną budynku, tj. wykonanie otworu o wymiarach 0,5 x 0,6 m w ścianie środkowej B-B/3-4, została spełniona przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ściana ta jest obciążona stropami, co oznacza, iż stanowi element konstrukcyjny budynku. W świetle orzecznictwa nie ulega wątpliwości, że ściany nośne stanowią część wspólną budynku (por. m.in. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28 sierpnia 1997 r., sygn. akt III CZP 36/97, OSNC 1/98, poz. 4; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 858/06). W tej sytuacji, stosownie do art. 22 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 1994 r., nr 85, poz. 388), niezbędna była uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd. Ponieważ uchwałą taką inwestor nie dysponował (i nie dysponuje), nie posiadał prawa do dysponowania tą częścią nieruchomości inwestycyjnej na cele budowlane. Jednocześnie organ prawidłowo zakwalifikował pozostałe prace jako znajdujące się w obrębie lokalu, co do którego inwestor miał prawo do dysponowania na cele budowlane. Prawo to wynika wprost z § 4 pkt 3 umowy najmu nr [...] z dnia [...] października 1998 r., który stanowi: "Wynajmujący daje Najemcy prawo do dokonywania modernizacji, remontu i adaptacji lokalu w celu dostosowania go do prowadzonej branży". Tym samym wykonanie otworów komunikacyjnych w ścianie B-B/2-3, tj. nowego otworu o wymiarach 0,9 x 2,2 m, a także poszerzenie istniejącego otworu o szerokości 0,9 m na otwór o szerokości 1,15 m nie wymagało zgody wspólnoty, przez co ich wykonanie, wbrew twierdzeniu skarżącej, nie naruszyło jej prawa własności. W tej sytuacji organ zasadnie uznał, że inwestor posiadał tytuł prawny do prowadzenia robót budowlanych w ścianie B-B/2-3. Nie można zgodzić się ze skarżącą, że doszło do relatywizacji naruszeń prawa, co prowadzi do naderwania zaufania obywateli do Państwa. Jak wykazano powyżej, obowiązkiem organu jest dokonanie oceny stwierdzonego naruszenia prawa w celu stwierdzenia, czy ma ono charakter rażący – gdyż tylko takie naruszenie stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji. Organ, wykonując swoje obowiązki, nie może przekroczyć przypisanych mu ustawą kompetencji. Skoro ustawa uzależnia możliwość stwierdzenia nieważności od stwierdzenia, czy naruszenie miało charakter rażący, organ musi takiej oceny dokonać, posługując się opisanymi wyżej kryteriami. Podobnie nie ma racji skarżąca twierdząc, że decyzja częściowo stwierdzająca nieważność, a częściowo odmawiająca stwierdzenia nieważności prowadzi do "zacierania granic między prawem a bezprawiem". Jest wręcz odwrotnie. Decyzja taka służy jasnemu określeniu, które z części kontrolowanej przez organ decyzji są z prawem zgodne, a które nie. Wydanie takiej decyzji jest możliwe, jeśli pozostała w mocy część kontrolowanej decyzji może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym – z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem otwory komunikacyjne wykonane w ścianie B-B/2-3 mogą funkcjonować bez otworu w ścianie B-B/3-4. Brak w dokumentacji projektowej opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości (działki budowlanej) i innych obiektów budowlanych na działce wnioskodawcy i działkach sąsiednich, z oznaczeniem części obiektu, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wymaganych przez § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, także nie może być uznany za rażące naruszenie prawa, bowiem pozostająca w mocy część decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczy wyłącznie lokalu wynajmowanego przez inwestora. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł, jak w sentencji wyroku.