VII SA/Wa 2982/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Uzasadnienie. Zaskarżoną decyzja z dnia [...] października 2018 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2018 r., znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z [...] września 2008 r., Nr [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę – uchylił tą decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2018 r., w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] września 2008 r., Nr [...]. Uzasadniając decyzję GINB wyjaśnił, że decyzją z [...] maja 2018 r., Wojewoda [...] stwierdził, po wszczęciu postępowania z urzędu, nieważność decyzji Starosty [...] z [...] września 2008 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie [...] pozwolenia na budowę trybuny widokowej dla potrzeb boiska sportowego, na działce nr ewid. [...] i [...], przy ul. [...] w [...]. Gmina [...] wniosła odwołanie od tej decyzji. GINB wyjaśnił charakter nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i to, że w takim postępowaniu organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym. Organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 K.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności) w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Organ wyjaśnił też obszernie, na czym polega "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud." - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast stosownie do art. 33 ust. 2 pkt. 2 Pr. bud., do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor - Gmina [...] - wraz z wnioskiem z 14 sierpnia 2008 r. o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działkami nr ewid. [...] i [...]) na cele budowlane. Tym samym w analizowanym przypadku nie naruszono rażąco wymagań ustanowionych ww. przepisami art. 32 ust. 4 pkt. 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt. 2 Pr. bud. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Jak wynika z akt sprawy, działki, na których zaprojektowano inwestycję w dniu wydania pozwolenia na budowę objęte były zakresem obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w miejscowości [...], w gminie [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z [...] grudnia 2005 r., Nr [...]. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] lutego 2006 r., nr [...], poz. [...]). Obszar na którym znajdują się ww. działki inwestycyjne oznaczony został w powyższym akcie prawa miejscowego symbolem US/DG. Z treści § 23 pkt. 1 ww. planu miejscowego wynika, że tereny oznaczone symbolem US/DG przeznaczone są pod zabudowę usługową - sport i rekreację, z dopuszczeniem przekształcenia w kierunku zabudowy związanej z działalnością gospodarczą. Natomiast w myśl § 23 pkt. 2 ww. planu miejscowego, na terenie boiska sportowego dopuszcza się realizację niezbędnego zaplecza socjalnego. W świetle powyższego, nie sposób było stwierdzić, że sporne przedsięwzięcie uchybiało w stopniu kwalifikowanym ustaleniom ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia terenu inwestycyjnego. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Kontrolowana decyzja Starosty [...] z [...] września 2008 r., nie narusza rażąco warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji). W dacie wydania kontrolowanej decyzji Starosty [...] obowiązywały unormowania rozporządzenia Ministra Gospodarki z 30 lipca 2001 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1055). Zgodnie z § 9 ust. 2 ww. rozporządzenia z 30 lipca 2001 r., dla gazociągów układanych w ziemi i nad ziemią powinny być wyznaczone, na okres eksploatacji gazociągu, strefy kontrolowane, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu. W myśl § 89 rozporządzenia 30 lipca 2001 r., jego przepisów nie stosuje się jednak do gazociągów wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia - tj. przed dniem 12 grudnia 2001 r. - i dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę. Jak natomiast wynika z akt sprawy, w szczególności z pisma [...] Sp. z o.o. z [...] października 2018 r., znak: [...] przedmiotowy gazociąg powstał przed wskazaną datą (protokołem z 30 lipca 1973 r. został przyjęty - przekazany do eksploatacji). Do tego więc gazociągu nie stosuje się unormowań, obowiązującego w dniu wydania kontrolowanej decyzji, rozporządzenia Ministra Gospodarki z 30 lipca 2001 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, w tym zwłaszcza przepisów, la mocy których wyznacza się strefę kontrolowaną wzdłuż gazociągu. Przedmiotowy gazociąg nie został objęty również unormowaniami rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U z 1995 r. Nr 139, poz. 686). Zgodnie z brzmieniem przepisu § 91 rozporządzenia z 14 listopada 1995 r., jego przepisów nie stosuje się m.in. do gazociągów wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia (tj. przed 22 grudnia 1995 r.), a także gazociągów, dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę. Analogiczną treść miał również dotyczący sieci gazowych przepis § 52 rozporządzenia Ministra Przemysłu z 24 czerwca 1989 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 1989 r. Nr 45, poz. 243 z późn. zm.) (data wejścia w życie - 10 sierpnia 1989 r.). Przedmiotowy gazociąg nie był także objęty unormowaniami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Górnictwa z 18 sierpnia 1978 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 1978 r. Nr 21, poz. 94). W dacie zrealizowania oraz przekazania gazociągu wysokoprężnego relacji [...] – [...] DN 250, PN 6,3 MPa/Mop 5,5 MPa do eksploatacji obowiązywała ustanowiona przez Ministra Górnictwa i Energetyki norma branżowa BN-71/8976-31 (Odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi) z 18 marca 1971 r. Zgodnie z wymaganiami określonymi w normie BN- 71/8976-31, bezpieczna odległość oddzielenia stojących budynków niemieszkalnych i budowli pomocniczych (stodoły, szopy itp.) od gazociągów, o średnicy nominalnej gazociągu do 300 mm i ciśnieniu 630 N/cm2 (6,3 MPa = 630 N/cm2) powinna wynosić 15 m. Jak wynika z projektu zagospodarowania projektowana, trybuna widokowa została zaprojektowana w odległości ok. 3 m od gazociągu wysokoprężnego 0 250, 6,3 MPa, [...] – [...], a zatem w odległości mniejszej, niż bezpieczna odległość oddzielenia stojących budynków niemieszkalnych i budowli pomocniczych (stodoły, szopy itp.) od gazociągu, o średnicy nominalnej oznaczonej symbolem "DN" powyżej DN 150 do DN 300, wyznaczona w oparciu o przepisy ww. normy branżowej BN-71/8976-31. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, normy branżowe nie stanowiły i nie stanowią obecnie przepisów budowlano - technicznych, które miałyby moc wiążącą w stosunku do inwestorów spoza danej branży lub zakładu, a których ewentualne naruszenie skutkowałoby automatycznym uznaniem, że dany obiekt został wzniesiony w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia. Powyższe oznacza, że w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania również przepisy normy branżowej 71/8976-31 (Odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi) z 18 marca 1971 r. Odnosząc się do argumentacji Wojewody [...] zawartej w treści decyzji z [...] maja 2018 r., GINB stwierdził, że jak wskazuje się w orzecznictwie sądowo - administracyjnym nie ma żadnej podstawy, aby dla obiektów obecnie lokalizowanych w pobliżu sieci gazowych stosować normatywy odległościowe wynikające z nieobowiązujących już przepisów (wyrok WSA w Gdańsku z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 710/10, wyrok WSA w Warszawie z 19 października 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1288/04). W związku z powyższym, kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud. Odnosząc się do stwierdzenia przez Wojewodę [...], "rażącego naruszenia przepisu § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrzna i Administracji z 3 lipca 2003 r., w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. J. Nr 120, poz. 1133), polegającego na "braku zwymiarowania" na projekcie zagospodarowania terenu odległości między projektowaną inwestycją, a istniejącym gazociągiem relacji [...] – [...], GINB wyjaśnił, że zgodnie z treścią § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia, projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Natomiast w myśl § 8 ust. 3 pkt. 2), część rysunkowa, o której mowa w ust. 1, powinna określać granice działki budowlanej lub terenu, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych, z oznaczeniem wejść i wjazdów oraz liczby kondygnacji, charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych oraz ich przeznaczenia, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich, rodzaj i zasięg uciążliwości, zasięg obszaru ograniczonego użytkowania, układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający układ dróg wewnętrznych, dojazdów, bocznic kolejowych, parkingów, placów i chodników, w miarę potrzeby przekroje oraz profile elementów tego układu, charakterystyczne rzędne i wymiary. Wprawdzie na projekcie zagospodarowania terenu nie zwymiarowano odległości między projektowaną inwestycją, a istniejącym gazociągiem, to jednak nie sposób stwierdzić, aby ww. uchybienie wywoływało szczególnie negatywne, a zatem niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, skutki społeczno - gospodarcze, które przemawiałyby za wyeliminowaniem z obrotu prawnego ostatecznej ww. decyzji Starosty [...] z [...] września 2008 r., korzystającej z ochrony wynikającej z art. 16 k.p.a. Z ww. projektu zagospodarowania terenu wynika, ze został on sporządzony w skali 1:1000, co umożliwia określenie w przybliżeniu odległości w jakiej sporna inwestycja została zaprojektowana od istniejącego gazociągu relacji [...] – [...]. Jak wskazano powyżej, z analizy projektu zagospodarowania terenu wynika, że sporna trybuna widowiskowa została usytuowana w odległości ok. 3 m od gazociągu relacji [...] – [...]. Równocześnie Wojewoda [...] nie wykazał, jakie skutki społeczno - gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie wywołało w ww. naruszenie § 8 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Reasumując, GINB uznał, że nie stwierdzono, aby kontrolowana decyzja Starosty [...] z [...] września 2008 r. rażąco naruszała przepisy prawa obowiązujące w dacie jej wydania. Ponadto nie stwierdzono, aby wydano ją z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa. Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, reprezentowana przez r. pr. J. A., która pismem datowanym na 30 listopada 2018 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie zaskarżając ją w całości. Zdaniem pełnomocnik skarżącej, organ naruszył następujące przepisy: "I. Prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 35 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego a) w związku z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. nr 120 poz. 1133) b) w związku z Lp 4 tabeli nr 1 będącej załącznikiem nr 2 do ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. 2013 r." poz. 640) poprzez jego niezastosowanie w braku możliwości powołania się na zapisy zawierające bezpieczne odległości od gazociągu dla wznoszonego obiektu trybuny widokowej z uwagi na fakt, iż w dacie budowy gazociągu odległości bezpieczne od gazociągów wyznaczane były treścią Normy Branżowej BN 71/8976¬31 II. Prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., polegające na jego zastosowaniu polegającym na uchyleniu decyzji w całości i wydaniu odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] września 2008 r." Nr [...] r., znak [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, w której zostały spełnione przesłanki konieczne dla wycofania tej decyzji z obrotu prawnego; - art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., polegające na jego niezastosowaniu w sytuacji, kiedy decyzja organu I instancji była poprawna pod względem materialnoprawnym, jak i czyniła zadość wymogom wynikającym z przepisów proceduralnych; - art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., w zw. z art. 140 k.p.a., polegające na tym, że organ odwoławczy dokonał oceny kwestionowanego pozwolenia na budowę jedynie przez samo odwołanie się do planu miejscowego co stanowi co wskazuje na fragmentaryczną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak również fragmentaryczną ocenę treści decyzji organu I instancji; - art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie w zaskarżonej decyzji, które konkretnie przepisy stanowią o szerokości strefy ochronnej gazociągu, co stanowi o naruszeniu obowiązku pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, obowiązku wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi organ się kierował przy załatwianiu sprawy, jak również zasad sporządzania uzasadnień rozstrzygnięć administracyjnych". Pełnomocnik wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżącej wyjaśniła, że w przedmiotowej sprawie ":niewątpliwie mamy do czynienia z kolizją gazociągu wysokiego ciśnienia DN 250 CN 6,3 MPa relacji [...]-[...] z obiektem budowlanym - trybuny widokowej dla potrzeb boiska sportowego w miejscowości [...], przy ul. [...], dz. ewid. [...] i [...]. Przedmiotowy gazociąg został wybudowany w 1972 r. natomiast trybuna widokowa została wzniesiona w 2008 r. Już tylko z tego względu zauważyć należy, iż oceny wzajemnego oddziaływania ww. obiektów (gazociągu wysokiego ciśnienia i trybuny widokowej) należy dokonywać z uwzględnieniem kolejności powstawania ww. obiektów". W ocenie pełnomocnik, zarówno projektant, jak i inwestor - zgodnie ze sztuką budowlaną - powinien zidentyfikować w rejonie prowadzonej inwestycji inne obiekty budowlane mogą wzajemnie oddziaływać względem siebie. Stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy Pr. bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami MPZP, zgodność zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zaś w razie stwierdzenia naruszeń przedkładający projekt jest obowiązany usunąć nieprawidłowości. Niezastosowanie przez Starostę [...] art. 35 ust. 3 Pr. bud. w odniesieniu do zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi stanowi rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt. 2 ustawy. Organ odwoławczy ograniczył się zaś do stwierdzenia, iż nie mają zastosowania przepisy rozporządzeń w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe z 2001 r. (gdyż jego przepisów tego rozporządzenia nie stosuje się do gazociągów wybudowanych przed 2001 r.), ani z 1995 r. (gdyż jego przepisów tego rozporządzenia nie stosuje się do gazociągów wybudowanych przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia), podobnie jak z 1989 r. (gdyż miał analogiczną treść), a także z 1978 r. Organ dostrzegł wprawdzie, że trybuna widokowa została zaprojektowana w odległości mniejszej niż bezpieczna, wyznaczona przez przepisy normy branżowej BN-71 /8976-31, jednak także i tym przepisom odmówił zastosowania, nie podejmując żadnych rozważań i analiz jakie inne normatywy odległościowe powinny mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Gazociąg wysokiego ciśnienia ze względu na parametry ruchowe tj. wysokie cieśnienia oraz medium przesyłane tj. gaz ziemny stanowi obiekt budowlany który ze względu na funkcje techniczną posiada charakterystykę wysokiego oddziaływania. Zarówno trybuna widokowa jak i gazociąg identyfikowane są jako obiekty budowlane i zgodnie z obowiązującym prawem przypisane są do odpowiedniej kategorii obiektu. Poza tym, zdaniem pełnomocnik, polska klasyfikacja obiektów budowlanych, jako porządkująca klasyfikacja ułatwia wymianę informacji na poziomie procesu inwestycyjnego. Realizując więc proces w oparciu o projekt budowlany i wymagane uprawnienia w obszarze projektowania tj., projektant jako przynależący do Okręgowej Izby Budownictwa posiadający uprawnienia do projektowania świadczy o znajomości prawa oraz zgodnie z wiedzą i sztuką powinien poprawnie zidentyfikować wszelkie obiekty już na etapie aktualizacji mapy do celów projektowych. Stwierdzić należy zatem, iż trybunę widokową wybudowano w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Obowiązujące w czasie realizacji gazociągu normy branżowe określały tzw. minimalne odległości sieci gazowych od obiektów terenowych, zapewniając bezpieczeństwo ludzi i mienia oraz warunki, jakie powinny zostać zachowane w stosunku do obiektów terenowych. Norma ustanowiona przez Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia 18 marca 1971 r. (M.P. Nr 30 poz. 193, norma BN-71/8976-31 - Odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi) oraz kolejna norma branżowa BN-80/8976-31 - "Odległości poziome gazociągów wysokiego ciśnienia od obiektów terenowych", która nie zmieniła uwarunkowań zawartych w normie BN-71/8976-31 stanowiły źródło wiedzy na temat specyfiki obiektów budowlanych jakim są gazociągi. Wymagań tych nie zmieniło rozporządzenie Ministra Górnictwa z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 21, poz.94), odsyłające w zakresie wymaganych odległości gazociągów od innych sieci i obiektów budowlanych do obowiązujących w tym zakresie norm i przepisów odrębnych, czyli normy branżowej BN-71/8976-31, a później BN-80/8976-31, jak również rozporządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 139, poz. 686). Nie można więc uznać norm branżowych jedynie za źródło branżowe, gdyż stanowiły wówczas prawo obowiązując w zakresie budowania określając przez to parametry współoddziaływania obiektów budowlanych. Pomimo, że normy branżowe nie stanowiły źródła prawa powszechnie obowiązującego, stanowią, że obiekty budowlane powinny być zaprojektowane i wybudowane w taki sposób, aby zapewnione było między innymi bezpieczeństwo ludzi i mienia. Realizując więc proces budowlany w przypadku braku obowiązujących przepisów zgodnie ze sztuką budowlaną sięga się wiec do opracowań branżowych, izb branżowych, stowarzyszeń itp. w celu określenia zasad współuczestnictwa w zagospodarowanym ładzie przestrzennym. Na etapie realizacji projektu i opracowania planu zagospodarowania terenu należało uwzględnić istniejący gazociąg i uzyskać od eksploatującego stosowne uzgodnienia w stosunku do realizacji planowanej inwestycji budowy trybuny widokowej. Tymczasem przedmiotową trybunę wybudowano praktycznie przy istniejącym gazociągu wysokoprężnym. Taka lokalizacja w sposób rażący narusza podstawowe odległości "wymienionej normy branżowej" wprowadzając tym samym realne zagrożenie życia i mienia osób trzecich obiekty budowlane powinny bowiem być projektowane i budowane w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia, czego nie spełnia sporna trybuna. Z dużym prawdopodobieństwem wskazać należy, iż to właśnie brak zwymiarowania na projekcie zagospodarowania terenu odległości między projektowaną inwestycją, a istniejącym gazociągiem relacji [...] –[...], przyczynił się do wydania wadliwej decyzji. Wszystkie te okoliczności należy jednak rozpatrywać łącznie, albowiem właśnie to uchybienie w działaniu Starosty [...] wywołało szczególnie negatywne i niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie skutki społeczno-gospodarcze, które przemawiają za wyeliminowaniem z obrotu prawnego ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...] znak [...]. W tym stanie rzeczy budzi nieco zdziwienie stwierdzenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż Wojewoda [...] nie wykazał jakie konkretnie skutki społeczno-gospodarcze są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Stan zagrożenia bezpieczeństwa życia lub mienia ma bowiem charakter obiektywny i jest dość łatwy do wyobrażenia w przypadku rozszczelnienia w tym miejscu sieci gazowej i uchodzenia gazu. Osoby przebywające na trybunach lub nawet na boisku sportowym (mecze, dożynki, festiwale sportowe, inne zgromadzenia) zdecydowanie nie są wówczas bezpieczne. Odwołując się ogólnie do przepisów prawa budowlanego z 1961 r., 1974 r. oraz z 1994 r. pełnomocnik skarżącej stwierdziła, że wybudowanie trybuny przy gazociągu wysokoprężnym w tak bliskiej odległości stanowi rażące naruszenie zasad bezpieczeństwa, a w konsekwencji przepisów prawa budowlanego, niezależnie od daty uchwalania kolejnych ustaw regulujących tą dziedzinę prawa, czego organ odwoławczy zdaje się nie zauważać. Aby organ mógł wydać zasadnie rozstrzygnięcie, to obowiązany jest kierować się zasadami procedury administracyjnej, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Rozwinięcie tej zasady przewiduje art. 77 § 1 k.p.a. nakładający na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Oznacza to niewątpliwie, iż organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jako warunku koniecznego do przekonującego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia. Organ nie wziął pod uwagę również i tej okoliczności, że chociaż Wojewoda [...] podjął formalnie działania z urzędu, to uczynił to niejako na wniosek [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego który skierował do niego pismo z dnia [...] lutego 2018 r. znak pisma [...], w którym powziął wątpliwości co do zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie z dnia 26 kwietnia 2013 r. (Dz.U. 2013 poz. 640). Treść powołanego rozporządzenia daje podstawę do określenia stref kontrolowanych dla gazociągów wybudowanych przed 2001 r., a zatem dla przedmiotowego gazociągu. Zgodnie z tabelą nr 1, Załącznik nr 2 do ww. rozporządzenia, szerokość strefy kontrolowanej wynosi 30 m, a zatem usytuowanie trybuny widokowej zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę, narusza przywołane przepisy rozporządzenia. [...]WING wystąpienie to skonstatował, iż mając na uwadze powyższe decyzja nr [...] Starosty [...] z dnia [...] września 2008 r. została wydana z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie z dnia 26 kwietnia 2013 r. Stanowisko powyższe podzieliła pełnomocnik skarżącej, wskazując, że skoro w dacie dokonywania oceny skutków prawnych kolizji obiektu trybuny widokowej z gazociągiem nie sposób odwołać się do rozporządzenia zawierającego normatywy odległościowe, które obowiązywały w dacie wznoszenia tej trybuny to zasadnym jest odwołanie się do treści rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie z dnia 26 kwietnia 2013 r., które to reguluje normatywy odległościowe dla gazociągów budowanych przed 2001 r. W innym wypadku ocena legalności wzniesienia trybuny widokowej w sąsiedztwie gazociągu wysokiego ciśnienia nie byłaby możliwa. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. była zatem prawidłowa merytorycznie, aczkolwiek skarżąca uzasadniła jej prawidłowość nieco odmiennymi argumentami. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja nie naruszała prawa, a skarga nie była zasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że przedmiotem kwestionowanego co do ważności pozwolenia była budowa trybuny sportowej, a nie gazociągu. To rozróżnienie jest istotne dla poprawnego ustalenia, czy rzeczywiście decyzja Starosty [...] z [...] września 2008 r., Nr [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, jako wydana blisko 35 lat po wybudowaniu gazociągu rażąco naruszała prawo w zakresie, w jakim prawo to ustalało tzw. strefy kontrolowane (a nie, jak określa to pełnomocnik skarżącej "strefy ochronne"). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca uwagę na to, że powoływane zarówno przez GINB, jak i pełnomocnik skarżącej rozporządzenia określające wymogi techniczne, jaki powinny odpowiadać gazociągi dotyczy w sposób bezpośredni projektowania, budowy, przebudowy lub rozbudowy sieci gazowych. W niniejszej sprawie należy też stwierdzić, że obowiązkiem organu administracji architektoniczno budowlanej w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej trybuny było (art. art. 35 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud.) sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jak zaś wynika z § 6 pkt. 8 planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w miejscowości [...], w gminie [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z [...] grudnia 2005 r., Nr [...]. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] lutego 2006 r., nr [...], poz. [...]) wprowadzony został dla wszelkie po dacie uchwalenia planu "projektowanego zainwestowania" obowiązek zachowania normatywnych odległości od gazociągu wysokociśnieniowego. Plan nie wprowadził hipotezy, że normy te mają być badane na dzień budowy gazociągu, co oznacza, że odsyłał w tym zakresie do norm obowiązujących w dniu opracowania projektu budowlanego. To właśnie prawo miejscowe (a nie przepisy techniczne o budowie gazociągów) wprowadziło dla inwestorów, zamierzających budować w pobliżu gazociągu obowiązek zachowania takiej odległości obiektów budowlanych od gazociągu, które rozporządzenia wykonawcze określały, jako "strefy kontrolowane". W roku 2008, a więc w roku wydania spornego co do ważności pozwolenia na budowę, obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. Nr 97, poz. 1055). Zgodnie z § 2 pkt. 5 ww. rozporządzenia, obowiązującego na dzień udzielania pozwolenia na budowę trybuny, strefą kontrolowaną był obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, w którym operator sieci gazowej podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłową eksploatację gazociągu. Zgodnie z § 9 pkt. 3 cyt. rozporządzenia, w strefach kontrolowanych operator sieci gazowej powinien kontrolować wszelkie działania, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu, natomiast zgodnie z § 9 pkt. 4 wprowadzono w strefach kontrolowanych zakaz wznoszenia budynków, urządzania stałych składów i magazynów, sadzenia drzew oraz nie podejmowania działalności mogącej zagrozić trwałości gazociągu podczas jego eksploatacji. Dopuszczono zaś, za zgodą operatora sieci gazowej, urządzanie parkingów nad gazociągiem. Zgodnie z § 9 pkt. 6 ppkt. 1 lit. b) rozporządzenia, szerokość stref kontrolowanych, których linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, powinna wynosić dla gazociągów podwyższonego średniego ciśnienia i gazociągów wysokiego ciśnienia, o średnicy nominalnej oznaczonej symbolem "DN" powyżej DN 150 do DN 300 włącznie – 6 m. Trybuna sportowa (widowiskowa) nie jest ani budynkiem, ani składem, ani też magazynem w rozumieniu ww. § 9 pkt. 4 rozporządzenia. Jest budowlą sportową, a więc budowlą niebędącą budynkiem – art. 3 pkt. 3 pr. bud., stąd też zakaz budowania tego rodzaju obiektów nie może być wyprowadzany z treści powołanego paragrafu. GINB niepotrzebnie więc i całkiem błędnie – w kontekście ww. § 6 pkt. 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – ustalał, jakie przepisy techniczne obowiązywały w dniu budowy gazociągu; podobnie wadliwie czyniła to pełnomocnik skarżącej, odnosząc się do norm branżowych i oceniając ich znaczenie w sprawie (pomijając już fakt, że rzeczywiście polska norma i normy branżowe nie są źródłem prawa). Skoro bowiem prawo miejscowe (niemające działania wstecznego) odsyłało do przepisów technicznych, to – z natury rzeczy – nie mogło odsyłać do nieobowiązujących w dniu uchwalenia planu rozporządzeń wykonawczych w sprawie warunków technicznych dla gazociągów. Powyższe doprowadziło do błędnej wykładni § 89 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Zgodnie z tym paragrafem, przepisów rozporządzenia nie stosuje się do gazociągów, stacji gazowych, punktów redukcyjnych, tłoczni i magazynów gazu wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia i dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę. Przewidziana w rozporządzeniu zasada braku retroakcji dotyczy wyłącznie ww., enumeratywnie oznaczonych, gazociągów i urządzeń. Nie oznacza jednak, że przepisy prawa miejscowego nie mogą odsyłać do poszczególnych uregulowań rozporządzenia w wypadku budowy innych, niż gazociągi, obiektów budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd (w całości przez tut. Sąd podzielany), że rzeczywistym celem przepisów przejściowych rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe jest umożliwienie pozostawienia dotychczas wybudowanych gazociągów w sferze wcześniej ustalonych wymagań technologicznych wobec tych gazociągów i urządzeń. Celem jest także umożliwienie ewentualnego zastosowania wcześniej obowiązujących przepisów rozporządzeń wykonawczych dotyczących budowy gazociągów w przypadku remontu lub przebudowy gazociągów wybudowanych pod rządami tych przepisów. Jednakże, nie ma żadnej podstawy, aby dla obiektów obecnie lokalizowanych w pobliżu już wybudowanych wcześniej gazociągów stosować normatywy odległościowe wynikające z nieobowiązujących już przepisów, przerzucając niejako konsekwencje obowiązku dbałości o właściwą eksploatację tych sieci i urządzeń z operatora sieci na właścicieli gruntów sąsiednich, gdyż to ich prawo własności podlegałoby w istocie wywłaszczeniu przez zakaz zabudowy wykraczający poza rzeczywistą potrzebę. (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 710/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 października 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1288/04 – CBOSA). O ile więc rzeczywiście nie można odnosić warunków rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe do gazociągów powstałych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, o tyle prawo miejscowe nakazywało, aby budowa nowych obiektów budowlanych uwzględniała szerokość stref kontrolowanych gazociągu, ale obowiązujących na dzień budowy – a więc dla takiego obiektu budowlanego, jakim jest trybuna sportowa na budowę której udzielono pozwolenia w 2008 r., rozporządzenie nie przewidywało żadnej strefy kontrolowanej. Jeżeliby natomiast chcieć przez daleko posuniętą analogię stosować zapisy § 9 pkt. 4 rozporządzenia mówiące o zakazie wznoszenia w strefach kontrolowanych budynków, urządzania stałych składów i magazynów w zw. z § 6 pkt. 8 planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, to granicą takiej strefy byłyby 3 m od osi gazociągu. Jak zaś wynika z ustaleń poczynionych przez organ, odległość trybuny sportowej od osi gazociągu wynosi ok. 3 m. W ocenie jednak tut. Sądu, wobec jasnej treści wyłączenia w rozporządzeniu dopuszczalności wznoszenia tylko oznaczonych enumeratywnie obiektów budowlanych (w sposób niedotyczący trybun sportowych) stosowanie takiej analogi byłoby contra legem. Przyjmując jednak, że organ administracji architektoniczno budowlanej zastosowałby taką analogię i jeżeli rzeczywista odległość wynosiłaby nie 3, a 2 m., to można by uznać, że art. 35 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud. w zw. z § 6 pkt. 8 MPZP został naruszony. Biorąc jednakże pod uwagę cel ustalenia stref kontrolowanych (a więc zapobieżenie działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłową eksploatację gazociągu), to nie sposób byłoby uznać takie naruszenie za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Należy podkreślić, że strefy kontrolowane nie oznaczają – jak zdaje się sugerować pełnomocnik skarżącej - stref bezpieczeństwa dla osób trzecich, ale tworzone są wyłącznie dla umożliwienia operatorowi sieci gazowej czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłową eksploatację gazociągu. Pozwalają więc operatorowi na podejmowanie niezwłocznych działań w wypadku stwierdzenia potencjalnego zagrożenia przyszłej działalności grożącej gazociągowi. Owa "niezwłoczność" ma również istotne znaczenie przy ocenie skutków społeczno gospodarczych, wywoływanych przez decyzję kwestionowaną co do ważności z powodu rażącego naruszenia prawa. Trudno bowiem uznać za "niezwłoczne" działania skarżącej, podjęte po 10 latach. Funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę trybuny sportowej bez jakiegokolwiek sprzeciwu skarżącej (zarządzającej przecież przedmiotowym gazociągiem) i jakiegokolwiek działania Wojewody [...] (z urzędu) powinno być również oceniane w aspekcie trwałości decyzji administracyjnych, wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. Nie sposób bowiem przyjąć, że skarżąca przez ponad 10 lat nie dostrzegła konieczności podjęcia czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłową eksploatację gazociągu. Przez ponad 10 lat skarżąca, która – jak należy przypuszczać – wykonywała czynności konserwatorskie i inne przy gazociągu, korzystając ze strefy kontrolnej, nie dostrzegła jednak żadnego zagrożenia dla funkcjonowania tego gazociągu związanego z wybudowaną trybuną, podczas, gdy ewentualne zagrożenie dla funkcjonowania gazociągu mogło powstać, ale w roku 2008, przy budowie trybuny. Jak zaś słusznie uznał Sąd Najwyższy, przedsiębiorstwo przesyłowe, nie regulując sytuacji prawnej związanej z prawem posadowienia danego typu urządzenia przesyłowego, nie może ciężarem ograniczenia wywołanego przepisami o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, obciążać właściciela nieruchomości (postanowienie SN z 20 kwietnia 2017 r., II CSK 505/16). Z powyższych względów, zarzuty pełnomocnik skarżącej były niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że GINB prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko odnoście zarzucanego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud. zw. z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. nr 120 poz. 1133). Uzasadnienie prawne organu w tym zakresie jest nie tylko obszerne, ale przede wszystkim uwzględnia obowiązujące przepisy. Dlatego też tut. Sąd w pełni podziela tą część wywodów organu, zawartą w uzasadnieniu decyzji. GINB – wobec powyższej oceny prawnej tut. Sądu – prawidłowo zastosował art. 138 § 1pkt. 2 k.p.a., jako podstawę orzeczenia. Nie zasługiwał na uznanie zarzut profesjonalnej pełnomocnik skarżącej, wskazujący na naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., przez "jego niezastosowanie". Taki zarzut jest w nauce prawa określany, jako błąd logiczny, tzw. contradictio in adiecto. Nie można zarzucić naruszenia przepisu, który nie został przez organ zastosowany. Naruszenie prawa polega bowiem na jego błędnym zastosowaniu lub wadliwej wykładni. Skoro organ zastosował art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., to w sposób oczywisty nie mógł zastosować art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. Niezasadnym był też w kontekście dokonanej przez Sąd oceny prawnej, zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., w zw. z art. 140 k.p.a. Organ dokonał bowiem prawidłowego ustalenia stanu sprawy, gromadząc i oceniając te dowody, które w postępowaniu nadzwyczajnym miały znaczenie. Przepisy prawne i data ich stosowania (a więc ustalenia w zakresie podstawy prawnej, w tej konkretnie sprawie rozporządzenia wykonawcze i ew. normy branżowe) nie są natomiast dowodami. Jest to stan prawny; stąd też zarzut ujęty przez pełnomocnik w tym zakresie jest błędny. Można przyznać rację pełnomocnik skarżącej, że rzeczywiście z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika wprost, które przepisy w zakresie dopuszczalnej odległości trybuny sportowej od istniejącego gazociągu należało uznać za mające zastosowanie w sprawie niniejszej, co jednak było przedmiotem oceny prawnej tut. Sądu. Tym niemniej, ta wada uzasadnienia decyzji GINB nie miała wpływu na treść prawidłowego rozstrzygnięcia; organ wprawdzie zbyt rozwlekle i niepotrzebnie prowadził analizę chronologiczną przepisów technicznych dotyczących budowy gazociągów, ale – jak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił – poprawnie uznał, że obowiązujące zapisy prawa miejscowego nie zostały przez organ administracji architektoniczno budowlanej naruszone. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c naruszenie przez organ art. 107 § 3 k.p.a. mogłoby stanowić podstawę uchylenia decyzji wyłącznie wówczas, gdyby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.