VII SA/Wa 299/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi [....] Sp. z o.o. w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala We wniosku z dnia 1 października 2007 r. [...] Sp. z o.o. w [...] wniosła o zbadanie legalności wybudowania ogrodzenia betonowego oraz budowli ogrodowej - fontanny i oczka wodnego przez T. L. na terenie należącym do powyższej firmy. Postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [....] stwierdzając, że nie jest właściwy do rozpoznawania wniosku w sprawie o przymuszenie do odsprzedaży na rzecz T. L. zabudowanego przez niego terenu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 200r. nr 98, poz. 1071 z póź. zm.) i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy, w kwestionowanej decyzji wskazał, że wykonanie obiektów budowlanych, co prawda nie wymagało pozwolenia na budowę, jednakże zamiar budowy oczka wodnego podlegał zgłoszeniu właściwemu organowi. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, inwestor nie dopełnił takiego obowiązku, a zastosowanie do takiego stanu faktycznego ma przepis art. 49b Prawa budowlanego ustalający właściwość do rozpoznawania samowoli budowlanej oraz sposobów jej legalizacji lub rozbiórki. Pismem z dnia 25 maja 2009 r. [...] Sp. z o.o. w [...] wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2008 r. znak: [...]. W uzasadnieniu wniosku, spółka podniosła, że kwestionowane rozstrzygnięcia został wydane na podstawie Prawa budowanego z dnia 7 lipca 1994 r. a nie w oparciu o ustawę z dnia 24 października 1974 r. Ponadto wnioskodawca wskazał, że kwestia samowoli budowlanej powinna być rozstrzygana na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. oraz, że na wybudowanie ogrodzenia inwestor musiał posiadać pozwolenie na budowę. 1 Sygn. akt VII SA/Wa 299/10 Po rozpoznaniu wniosku [...] Sp. z o.o. w [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2008 r. znak: [...]. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, badane w trybie nadzorczym postanowienie [...] WINB z dnia [...] lutego 2008 r., nie jest obarczone żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa. Zdaniem organu nie ulega wątpliwości, iż kwestionowane postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...], nie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, oraz wbrew twierdzeniom strony skarżącej, badane w trybie nadzorczym rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego z dnia [...] lutego 2008 r., nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego zasadnie stwierdził, iż zachodzi konieczność uchylenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2007, Nr [...], znak: [...] oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Zaskarżone postanowienie organu powiatowego z dnia [...] października 2007 r. nie odpowiadało, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przepisom prawa. Koniecznym, jest podniesienie, iż wskazywany jako podstawa prawna tegoż rozstrzygnięcia art. 66 § 3 Kpa ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji uznania przez organ administracji publicznej, iż właściwy co do całości wniosku strony jest sąd powszechny lub stwierdzenia, iż podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania. Niedopuszczalne jest zatem orzekanie w oparciu o wzmiankowany przepis w sytuacji, gdy organ do którego kierowane jest podanie uznaje się właściwym co do części wniesionego podania. Tymczasem z uzasadnienia postanowienia PINB w [...] z dnia [...] października 2007, Nr [...], znak: [...], jednoznacznie wynika, iż organ ten uznał się za właściwy do rozpoznania, co najmniej części podania [...] sp. z o. o. z dnia 1 października 2007 r. Świadczy o tym zarówno fakt przeprowadzenia merytorycznego postępowania wyjaśniającego, jak i treść uzasadnienia rozstrzygnięcia z dnia [...] października 2007 r., w którym organ powiatowy 2 Sygn. akt VII SA/Wa 299/10 w istocie zajmuje merytoryczne stanowisko co do legalności przedmiotowego ogrodzenia. Podnieść ponadto należy, iż treść uzasadnienia postanowienia PINB w [...] z dnia [...] października 2007, Nr [...], znak: [...], stoi w oczywistej sprzeczności tak ze wskazywaną przez organ podstawą prawną, jak i samą treścią sentencji rozstrzygnięcia. Ponadto wyjaśnić należy, iż przepis art. 66 § 3 Kpa reguluje wyłącznie kwestię ustalenie braku właściwości w fazie wszczęcia postępowania. Natomiast jeżeli w trakcie prowadzonego postępowania organ stwierdzi swoją niewłaściwość, obowiązany jest zakończyć postępowanie decyzją o umorzeniu postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2460/06). Tym bardziej zatem, w sytuacji gdy PINB w [...] uznał się de facto za właściwy do rozpoznania co najmniej części przedmiotowego padania z dnia 1 października 2007 r., niedopuszczalne było orzekanie w trybie art. 66 § 3 Kpa. W sytuacji takiej organ winien bowiem wydać odpowiednie rozstrzygnięcie merytoryczne. Zdaniem organu ocenić również należy, iż [...] WINB trafnie uchylił postanowienie PINB w [...] z dnia [...] października 2007, Nr [...], znak: [...], wskazując, iż cyt. "...organem właściwym do rozpoznania sprawy (...) jest właściwy organ nadzoru budowlanego, tj. w przedmiotowej sprawie PINB w [...]" oraz przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia celem przeprowadzenia odpowiedniego postępowania wyjaśniającego i wydania stosownego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Z powyższą decyzja nie zgodziła się skarżąca spółka wnosząc do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] listopada wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W piśmie wskazała na naruszenie przez organ nadzorczy przepisów art. 7, 8, 10, 11, 12, 15, 76, 77 § 1, 78, 80, 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, oraz na naruszenie prawa materialnego w postaci orzekania w przedmiotowej sprawie na podstawie przepisów Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. zamiast ustawy z dnia 24 października 1974 r. i rozporządzeń wykonawczych. Skarżący wskazał, że w przedmiotowej sprawie zgromadzony jest materiał dowodowy uzasadniający twierdzenie, że samowola budowlana została wykonana w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Zatem organy nadzoru budowlanego winny orzekać w niniejszej sprawie na podstawie poprzednio obowiązującego stanu prawnego. Rozstrzygając w oparciu o ustawę z dnia 7 lipca 1994 3 Sygn. akt VII SA/Wa 299/10 r. organy rażąco naruszyły prawo. Poza tym, w ocenie skarżącego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się do zebranego w sprawie materiału dowodowego akceptując naruszenia prawa przez organy niższego stopnia. Na poparcie swego stanowiska Skarżący przywołał bogate piśmiennictwo i orzecznictwo sądów administracyjnych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpatrując sprawę w dniu [...] grudnia 2009 r. postanowieniem znak: [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] listopada 2009 odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Organ w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że biorąc pod uwagę dotychczasowy przebieg postępowania, oraz mając na uwadze fakt, że wniosek stron w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i jego uzasadnienie nie są wiążące dla organu, który musi zbadać z urzędu, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 Kpa, ponownie należy stwierdzić, że inkryminowane postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...], nie jest obarczone żadną z kwalifikowanych wad prawnych zdefiniowanych w powołanym przepisie. Wobec czego brak jest podstaw do stwierdzenia jego nieważności. Ponadto organ wskazał na prawidłowość rozstrzygnięcia zarówno kwestionowanego postanowienia jak i postanowienia o odmowie stwierdzenia nieważności. Organ obszernie wskazał, opierając się na orzecznictwie sądów administracyjnych, okoliczności jakie mogą spowodować stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia organu administracyjnego następnie ponownie przytoczył powody, dla których postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nie mogło pozostać w obrocie prawnym. Na powyższe rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzory Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Sp. z o.o. w [...]. Wniosła w skardze o uchylenie postanowień obu instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przez organ nadzorczy przepisów art. 7, 8, 10, 11, 12, 15, 76, 77 § 1, 78, 80, 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu 4 Sygn. akt VII SA/Wa 299/10 mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz rażące naruszenie prawa materialnego, bowiem Główny Inspektor Nadzory Budowlanego nie stwierdził nieważności ostanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który zamiast orzekać w przedmiotowej sprawie na podstawie przepisów prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r. i rozporządzeń na jej podstawie wydanych, zastosował prawo budowlane - ustawę z 7 lipca 1994 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w zaskarżonych postanowieniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotowa sprawa podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), który zgodnie z dyspozycją określoną w art. 1 § 2 ww. ustawy dokonuje kontroli aktu zaskarżonego pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko wówczas gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Na wstępie należy podkreślić, iż zaskarżona decyzji wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Jest to postępowanie o charakterze nadzwyczajnym i odrębnym od innych postępowań, ukierunkowane wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanej decyzji. Postępowanie to czyni wyłom od zasady stabilności decyzji administracyjnej, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Jedną z przesłanek wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, jako nieważnej jest przesłanka rażącego naruszenia prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominujący jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa., zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym 5 Sygn. akt VII SA/Wa 299/10 decyzją (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1986 r., sygn. akt IV SA 716/86, Monitor Prawniczy 1991/11 s. 9). Można zatem powiedzieć, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem prawa, a przy tym naruszenie jest tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności. Obowiązkiem organu, który stwierdza nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny ustalony przez organ administracji w postępowaniu zwykłym i stan prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszego postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, ani inną wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. W pierwszej kolejności należy wskazać, że podstawą prawną rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego był między innymi art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Przepis ten stanowi, że,, Organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego." Z kolei art. 103 Prawa budowlanego określa, iż ,, 1. Do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Właściwość organów do załatwiania spraw, o których mowa w ust. 1, określa się na podstawie przepisów ustawy." Przede wszystkim należy podnieść, że zasadą jest stosowanie przepisów nowej ustawy. Tylko w sytuacji dokonania samowoli budowlanej przed wejściem w życie nowej ustawy nie ma zastosowania jedynie art. 48 w/w ustawy. Poza tym z ust. 3 przywołanego przepisu wynika, że właściwość organu określa się według przepisów nowej ustawy. Art. 83 ust. 2 dotyczy właśnie właściwości. Nie można więc uznać, że 6 Sygn. akt VII SA/Wa 299/10 przyjęcie podstawy prawnej rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] naruszało prawo, tym bardziej w stopniu rażącym. Jednocześnie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy, co do wadliwości postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wraz z argumentacją zawartą w uzasadnieniach postanowień Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nie ma więc potrzeby ponownie jej przytaczania. Odnosząc się do sugestii zawartej w uzasadnieniu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego, co do przepisu w oparciu, o który należało prowadzić dalsze postępowanie, należy wskazać, że organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie tylko nie może w jakikolwiek sposób narzucać temu organowi treści rozstrzygnięcia, lecz także nie może w inny sposób, niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy wyrażone w następujących orzeczeniach: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 9 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 26/09 stwierdził, że "Organ II instancji może jedynie udzielić wskazówek, co do zakresu postępowania w I instancji (i tak należy rozumieć treść normatywną zamieszczonego w końcowej części paragrafu 2 określenia "wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy"). Nie może natomiast ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji. Nie może też przesądzać treści rozstrzygnięcia sprawy przez jej pozytywne bądź też negatywne załatwienie dla odwołującego się." Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 19 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 183/09.,, Zalecenia o jakich mowa w zdaniu drugim art. 138 § 2 k.p.a., wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji." Tak samo stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie: "Art. 138 § 2 k.p.a. pozostawia uznaniu organu odwoławczego wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji. Z powołanego przepisu nie wynika, że organ I instancji jest związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, ani też to, że organ odwoławczy jest uprawniony do 7 Sygn. akt VII SA/Wa 299/10 udzielania wskazówek odnośnie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia." (Wyrok wsa z 2008.08.12 I SA/Kr 426/08). Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należy uznać, że wyrażony przez organ wojewódzki pogląd nie wiąże organu I instancji i niezależnie od tego czy jest to słuszny pogląd czy też nie, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności postanowienia. Mając na uwadze wskazane okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.