VII SA/Wa 3006/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania postanowienia z naruszeniem prawa i odmowy jego uchylenia oddala skargę Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2015 r., utrzymująca w mocy własne postanowienie z [...] września 2015 r. znak [...], którym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...], zostało wydane z naruszeniem prawa, jednakże odmówił jego uchylenia, albowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłoby zapaść wyłącznie postanowienie odpowiadające w swej istocie postanowieniu dotychczasowemu. Do wydania powyższego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie sprawy: K. K. i Z. K. w złożonym wniosku z [...] grudnia 2013 r. o wznowienie postępowania, wskazali, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym postanowieniem GINB z [...] stycznia 2012 r., znak: [...]. Ww. są współwłaścicielami działki ew. nr [...]położonej w [...] przy ul [...], graniczącej z działką nr ew. [...], na której prowadzone były roboty rozbiórkowe. Jak wynika z akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] marca 2004 r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wstrzymał [...] S.A. prace rozbiórkowe na działce nr ew. [...] na długości budynków mieszkalnych znajdujących się na działce oraz nałożył obowiązek wykonania zabezpieczeń ściany granicznej przed zawilgoceniem i przedstawienia ekspertyzy technicznej. Następnie postanowieniem z [...] kwietnia 2004 r. Nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. postanowienie organu stopnia powiatowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lipca 2005 r. znak [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2004 r. Z kolei postanowieniem z [...] września 2005 r., utrzymał w mocy ww. własne postanowienie z dnia [...] lipca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (prawomocnym) wyrokiem z 14 listopada 2006 r., w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1496/05, oddalił skargę P. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2005 r. Kolejnym postanowieniem z [...] czerwca 2011 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, stwierdził nieważność postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2004 r., Nr [...], oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2004 r. Nr [...]. Natomiast postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 3 oraz art. 126 k.p.a., po przeprowadzeniu z postępowania urzędu stwierdził nieważność własnego postanowienia z [...] czerwca 2011 r., znak [...]. Po rozpatrzeniu wniosku P.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] stycznia 2012 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 listopada 2012 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 554/12, oddalił skargę P. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2012 r., zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 lipca 2015 r. w sprawie sygn. akt II OSK 2981/13, oddalił skargę kasacyjną P.K. W niniejszej sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po ustaleniu, że K. K. i Z. K. złożyli wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz po stwierdzeniu, iż ww. o postanowieniu GINB z dnia [...] stycznia 2012 r. dowiedzieli się w dniu [...] grudnia 2013 r., - postanowieniem z [...] stycznia 2014 r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej postanowieniem GINB z [...] stycznia 2012 r., znak [...]. Postanowieniem z [...] września 2015 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...], zostało wydane z naruszeniem prawa, jednakże odmówił jego uchylenia, albowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłoby zapaść wyłącznie postanowienie odpowiadające w swej istocie postanowieniu dotychczasowemu. W uzasadnieniu wskazał, że skoro postanowienie GINB z dnia [...].01.2012 r. nie zostało doręczone K. K. i Z. K., zasadne jest uznanie, że w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ww. ostatecznym postanowieniem. Jednocześnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 151 § 2 w związku z art. 126 k.p.a., gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić postanowienia na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił postanowienia. Dalej podał, iż wada postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie miała wpływu na merytoryczną treść postanowienia GINB z dnia [...] stycznia 2012 r., znak [...]. Wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innego postanowienia niż dotychczasowe, tj. postanowienia GINB z dnia [...] stycznia 2012 r., znak [...], utrzymującego w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r. W konkluzji stwierdził, iż wada postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie miała wpływu na merytoryczną treść postanowienia GINB z [...] stycznia 2012 r. znak [...]. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżone postanowienie. Po przedstawieniu stanu sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wywiódł, że K. K. i Z. K. posiadali przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem postanowienia przez GINB z dnia [...] stycznia 2012 r. Ww. są współwłaścicielami działki ew. nr [...] położonej w [...]przy ul [...], graniczącej z działką nr ew. [...], na której prowadzone były roboty rozbiórkowe objęte postępowaniem organów nadzoru budowlanego. Przedmiotowe postanowienie (z [...] stycznia 2012 r.) nie zostało jednak doręczone Wnioskodawcom, wobec tego stwierdził, że powyższa okoliczność wypełnia przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie jest to sytuacja jak podał GINB, gdy wada postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie miała wpływu na merytoryczną treść postanowienia GINB z dnia [...] stycznia 2012 r. Zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Analizując przedmiotową sprawę organ wskazał, że postanowienie GINB z [...] czerwca 2011 r., znak [...], było obarczone wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 - zostało wydane w sprawie już uprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym, tj. postanowieniem GINB z dnia [...] września 2005 r., znak: [...], utrzymującym w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2005 r., znak [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2004 r. W tej sytuacji zasadne było wydanie przez GINB postanowienia z [...] grudnia 2011 r. (utrzymanym mocy postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r.), o stwierdzeniu nieważności własnego postanowienia z [...] czerwca 2011 r. Ponadto jak podał organ prawidłowość postanowienia GINB z dnia [...] stycznia 2012 r. została potwierdzona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 554/12, oddalającym skargę P. K. na postanowienie GINB z dnia [...] stycznia 2012 r. GINB w podsumowaniu wskazał, że nie ma żadnych podstaw do wydania innego postanowienia niż dotychczasowe, tj. postanowienia GINB z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...], utrzymującego w mocy własne postanowienie z [...] grudnia 2011 r., znak [...]. Podnoszone przez wnioskującego o ponowne rozpoznanie sprawy P. K. kwestie uznał za pozostające bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył P.K.. Podniósł, iż zaskarżone postanowienie z [...] października 2015 r. i poprzedzające je postanowienie z [...] września 2015 r., zostały wydane z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a. W opisowej skardze, po przytoczeniu treści art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a., wywiódł, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. (sygn.: I OPS 6/09) żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej sprawy (dopisek Sądu) czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej zobowiązany jest rozpoznać żądanie, co do istoty stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym wszystkie wydane później orzeczenia w sprawie, odnoszące się do tego postanowienia są nieważne i powinny zostać przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylone. Do orzeczeń poza samym postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] (znak: [...]) należą również: postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] (znak: [...]); postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r. (znak: [...]); Skarżący podniósł, iż na konieczność analizy wszystkich postępowań w sprawie wskazał m. in. Wojewódzki Sąd Administracyjny Opolu w wyroku z dnia 21 maja 2008 r. (sygn.: I SA/Op 26/08). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Przypomnieć należy, że w sprawie niniejszej, postanowieniem z [...] października 2015 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] września 2015 r. znak [...], stwierdzające, że postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...], zostało wydane z naruszeniem prawa, jednakże odmówił jego uchylenia, albowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłoby zapaść wyłącznie postanowienie odpowiadające w swej istocie postanowieniu dotychczasowemu. Również zaznaczyć trzeba, iż zaskarżone postanowienia poprzedzone zostały wydaniem przez GINB postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej postanowieniem GINB z [...] stycznia 2012 r. znak [...]. Wznawiając postępowanie GINB doszedł do przekonania, że K. K. i Z. K. skutecznie złożyli wniosek o wznowienie postępowania, z powołaniem się na przesłankę art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nadto czynności tej dokonali we właściwym terminie. Ww. wskazali, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym postanowieniem GINB z [...] stycznia 2012 r. i nie otrzymali ww. rozstrzygnięcia. Dodać należy, że w toku prowadzonego postepowania organ ustalił, iż wnioskujący o wznowienie są współwłaścicielami działki nr ew. [...]położonej w [...] przy ul. [...], graniczącej z działką [...]– na której prowadzone były prace rozbiórkowe wstrzymane postanowieniem PINB z [...] marca 2004 r. Zatem słusznie GINB uznał, że ww. przysługiwał przymiot strony w postepowaniu zakończonym wydaniem postanowienia przez GINB [...] stycznia 2012 r. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej postanowieniem ostatecznym wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Natomiast stosownie do art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić postanowienia na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił postanowienia. Przepis art. 146 § 2 k.p.a. przewiduje natomiast, że nie uchyla się postanowienia, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłoby zapaść wyłącznie postanowienie odpowiadające w swej istocie postanowieniu dotychczasowemu. Odnosząc się do przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że stanowisko organów jest prawidłowe. Poza sporem pozostaje wznowienie postepowania w sprawie zakończonej postanowieniem GINB z [...] stycznia 2012 r. znak [...], w której wnioskującym K. K. i Z. K. nie doręczono postanowienia, pomijając ich tym samym jako strony postępowania. Natomiast zwrócić uwagę należy, że samo wznowienie postępowania nie oznacza wydania innego rozstrzygnięcia – rozstrzygnięcia satysfakcjonującego stronę skarżącą. Niewątpliwie skarżący, o czym wskazuje treść skargi zgadza się z wydanym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego – postanowieniem z [...] czerwca 2011 r., znak [...], stwierdzającym nieważność postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2004 r., Nr [...], oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2004 r. Nr [...]. Jest to stanowisko błędne. Skarżący całkowicie pomija, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lipca 2005 r. znak [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2004 r., a następnie postanowieniem z [...] września 2005 r., utrzymał w mocy ww. własne postanowienie z dnia [...] lipca 2005 r. Powyższe postanowienia odmawiające stwierdzenia nieważności podlegały kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który (prawomocnym) wyrokiem z 14 listopada 2006 r., w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1496/05, oddalił skargę P. K.. Po drugie poza sporem jest, że prawidłowość postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2011 r., którym z urzędu stwierdził nieważność własnego postanowienia z [...] czerwca 2011 r., znak [...], utrzymanym postanowieniem z [...] stycznia 2012 r., została potwierdzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 listopada 2012 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 554/12, oddalającym skargę P. K.. Również Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 lipca 2015 r. w sprawie sygn. akt II OSK 2981/13, oddalił skargę kasacyjną P. K.. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że kontroli Sądu podlegało już kwestionowane postanowienie z [...] stycznia 2012 r., zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jak i Naczelny Sąd Administracyjny. Niniejsze postępowanie, wznawiające postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej postanowieniem GINB z [...] stycznia 2012 r. usuwało wadę formalną, a mianowicie – wadę braku udziału strony bez własnej winy w prowadzonym uprzednio postępowaniu. Wada ta jednak nie miała wpływu na merytoryczną treść rozstrzygnięcia postanowienia z [...] stycznia 2012 r. W tej sytuacji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosował prawidłowe przepisy art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a. GINB słusznie wskazał, iż w postępowaniu zakończonym wydaniem z 12 stycznia 2012 r., pominął jako strony tego postępowania wnioskodawców tj. K. K. i Z. K., niemniej prawidłowo wywiódł, iż okoliczność powyższa nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia. Art. 146 § 2 k.p.a. zobowiązuje organ w przypadku oceny, że w wyniku wznowienia postępowania mogłoby zapaść wyłącznie postanowienie odpowiadające w swej istocie postanowieniu dotychczasowemu. Zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne. Nie doszło bowiem do naruszenia wskazanych w skardze naruszeń art. 7, art. 8, art., 77 §1 k.p.a., zaś skarżący poza przywołaniem powyższych przepisów nie wskazuje nawet na czym owo naruszenie przepisów miałoby polegać. Jeśli skarżący uważał, że wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem postanowienia z [...] stycznia 2012 r. spowoduje, że organy ponownie będą gromadziły i oceniały dowody z wcześniejszych postępowań, ostatecznych decyzji, czy prawomocnych wyroków, to niewątpliwie jest pogląd nieprawidłowy. Ponadto skarżący pomija fakt, iż niniejsze postepowanie toczyło się po wznowieniu postępowania, a nie w trybie niewaznościowym. W tej sytuacji podzielając stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.