VII SA/Wa 3008/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2016 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r., znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] października 2015 r., [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687, ze zm.), dalej specustawa drogowa, po rozpatrzeniu odwołania E. S. – uchylił w opisanym zakresie decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2013 r. nr [...] zezwalającą na realizację inwestycji pn."Budowa ulicy klasy [...] łączącej [...][...] (skrzyżowanie ul. [...] z ul. [...]) z ul. [...] (droga powiatowa nr [...] (stary nr [...]) w granicach [...] - przełożenie [...]" w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzje w mocy. Organ wskazał, że inwestor spełnił wymogi wynikające z art. 11b ust. 1, art. 11 d ust. 1 pkt 1 – 4, art. 11d ust. 1 pkt 5, art. 11 d ust. 1 pkt 8 pkt 9 cyt. ustawy . Podkreślił, że projekt budowlany jest zgodny z decyzją środowiskową, art. 34 ust. 1 i ust. 2 Praw budowlanego. Organ uznał wniosek za kompletny. Prawidłowo również poinformowano strony o wszczętym postępowaniu i pouczono o prawie składania wniosków, uwag i zastrzeżeń. W toku postępowania strony wniosły zastrzeżenia do przebiegu inwestycji. Inwestor ustosunkował się do ww. zagadnień pismem z [...] grudnia 2013 r. Z uwagi na wniosek inwestora o przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania na środowisko, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z [...] grudnia 2013 r. uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił jego warunki. Zarzuty odwołania organ uznał za bezzasadne i powołując się na utrwalone orzecznictwo, podkreślił, że to inwestor wyznacza miejsce, sposób i kształt inwestycji. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy w sprawach zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nieuregulowanych w specustawie drogowej, stosuje się odpowiednio przepisy Prawa budowlanego. Stosownie do art. 35 ust. 4 tej ustawy Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ uznał, że niewskazanie we wniosku i w decyzji Wojewody działki skarżącego wskazuje, że inwestor nie zaplanował tam inwestycji. Dalej wyjaśnił, wskazując na art. 28 kpa, że nieruchomość E. S. nr ew. [...], leży w sferze oddziaływania, bo przy granicy zaprojektowano ekrany akustyczne. Z uwagi na powyższe, zarzuty dot. lokalizacji i rozwiązań komunikacyjnych (połączenie ul. [...] z drogami krajowymi nr [...] i [...]), pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. Dodał, że wariantowanie przebiegu odbywało się w postępowaniu środowiskowym i tam strony mogły wnosić uwagi. W niniejszym postępowaniu nie bada się już innych wariantów lokalizacyjnych. Z tych względów zarzuty do decyzji RDOŚ organ uznał za bezzasadne. Minister podkreślił, że wskazywane zalanie działki skarżącego wskutek robót pozostaje bez znaczenia, gdyż badaniu podlega jedynie zgodność z prawem złożonej dokumentacji. Rozstrzygnięcie w zakresie ochrony przed hałasem i innymi czynnikami również stanowiło przedmiot decyzji RDOŚ. Skarżący nie może przy tym przedwcześnie zakładać, że już sama realizacja drogi może pogorszyć sposób korzystania z działki lub powstanie szkód w budynkach. Taka ocena będzie możliwa w trakcie użytkowania drogi. Nadto, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] ustosunkował się do zarzutu dzielenia inwestycji na etapy i uwag dotyczących natężenia ruchu. Za chybiony uznał też zarzut, że nie wzięto pod uwagę badań geologicznych (osuwiskowego) terenu gminy [...], bowiem taką dokumentację złożono. Jako bezzasadny ocenił też zarzut niedoręczenia skarżącemu decyzji Wojewody, powołując się na art. 49 kpa zgodnie z którym strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. W tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Przepisem pozwalającym na zastosowanie art. 49 kpa jest art. 11f ust. 3 specustawy, zgodnie z którym decyzję doręcza się na piśmie tylko inwestorowi, a pozostałe strony poprzez publiczne ogłoszenie w formie obwieszczenia w urzędzie organu, w siedzibach urzędów gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Wymóg ten został spełniony. Organ dodał, że poza wskazanymi formami publicznego ogłaszania ustawodawca nałożył na organ obowiązek pisemnego zawiadomienia dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych inwestycją. Zawiadomienie ma jednak jedynie charakter informacyjny. Organ wyjaśnił, powołując się na wyrok WSA w W-wie z 7 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1326/09, iż Konstytucja nie gwarantuje obywatelom określonego sposobu zawiadamiania o wszczęciu postępowania administracyjnego, jak i określonego sposobu doręczania decyzji. Z zasady demokratycznego państwa prawnego można wywieść jedynie wymóg, by wiadomość o wszczęciu postępowania i jego zakończeniu miała możliwość dotarcia do jej adresata. Dalej organ odniósł się do kwestii udostępniania stronie akt i podkreślił, że Wojewoda [...] przesłał skarżącemu kserokopię zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do zarzutów dot. postanowienia RDOŚ zauważył, iż możliwości działania organu architektoniczno-budowlanego w zakresie kontroli decyzji i postanowień wydanych na podstawie art. 86 i 90 ust. 1 ustawy środowiskowej są ograniczone. Organ bada, czy inwestor spełnił wszystkie wymagania przewidziane w postanowieniu i jeżeli nie ma wątpliwości nie może odmówić wydania pozwolenia. Treść art. 90 ust. 8 ustawy środowiskowej wyklucza stosowanie do postanowień dot. uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia art. 106 § 3, 5 i 6 kpa, nie można zatem wnieść zażalenia. Błędy będą mogły jednak być badane w postępowaniu odwoławczym. Istotą takiej kontroli będzie wykazanie błędów, które by powodowały, iż wydana w oparciu o uzgodnienia środowiskowe decyzja o pozwoleniu na budowę była niezgodna z przepisami. Tylko przy wykazaniu przez stronę bardzo istotnych błędów w postępowaniu środowiskowym organ mógłby wstrzymać wydanie decyzji do wyjaśnienia zarzutów. Nie może jednak zastępować takiego organu. Organ nie stwierdził błędów w postępowaniu środowiskowym. Skarżący wniósł zastrzeżenia na rozprawie administracyjnej [...] grudnia 2013 r. Przy czym, w zarzutach do postanowienia RDOŚ skarżący, nie powołał żadnych przepisów prawa, które naruszono. Co do zarzutu naruszenia przepisów ustawy zmieniającej wyjaśnił, że odmienność zakresu decyzji lokalizacyjnej z [...] grudnia 2008 r. do wniosku polega nie tylko na innym zakresie robót i nazwie inwestycji, ale i jej przebiegu na obszarze wykraczającym poza ustalony ww. decyzją lokalizacyjną. Podkreślił, że obecnie nie ma przeszkód prawnych, aby inwestor wystąpił z wnioskiem dla przedsięwzięcia dot. nieruchomości objętych uprzednio decyzją wydaną na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721, Nr 217, poz. 2124, z 2005 r. Nr 113, poz. 954, Nr 267, poz. 2251), jeśli zamiar inwestycyjny obejmuje również nieruchomości nie objęte wcześniej decyzją o ustaleniu lokalizacji (wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., II OSK 2817/12). Po zbadaniu zakresu decyzji lokalizacyjnej z [...] grudnia 2008 r. oraz decyzji Wojewody organ odwoławczy ustalił, iż taka sytuacja zachodzi w tym przypadku. Okoliczności te świadczą o braku tożsamości spraw z wniosku o lokalizację i wniosku o zezwolenie na realizację. Ujawnione różnice oraz uwzględnienie przez inwestora we wniosku z [...] lipca 2013 r. stanu prawnego po wydaniu decyzji z [...] grudnia 2008 r., wykluczają przyjęcie kontynuacji postępowania w sprawie lokalizacji drogi. Złożenie kolejnego wniosku wszczęło nowe postępowanie. Nie jest to też sprawa "wszczęta i niezakończona", o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej. Postępowanie w tej sprawie wszczęto po wejściu w życie ustawy zmieniającej, tj. po dniu 10 września 2008 r. Wojewoda badając wniosek inwestora z dnia [...] lipca 2013 r., działał granicach prawa. Wydana decyzja nie dotyczy zatem sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Linie rozgraniczające zatwierdzone decyzją lokalizacyjną z [...] listopada 2005 r. wskazują, że nie obejmowała ona działek w gminie [...], jak w decyzji Wojewody, co świadczy o braku tożsamości wniosków. Ponadto doszło do zmiany stanu prawnego, w jakim oba rozstrzygnięcia zapadły. W związku z powyższym zarzut odwołania dot. naruszenia art. 6 ustawy zmieniającej, organ uznał za bezpodstawny. Skargę na powyższą decyzję złożył E. S. i wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucił rażące naruszenie kpa i przepisów specustawy drogowej polegające na: 1. podjęciu postępowania na wniosek jednostki nie legitymującej się wymaganymi uprawnieniami oraz pomimo zasadniczych braków w dokumentacji złożonej do wniosku 2. wadliwym przeprowadzeniu ponownego rozpoznania sprawy zgodnie z kpa. Skarżący wskazał, że organ II instancji zmuszony był do przeprowadzenia dodatkowego postępowania i to w kwestiach zasadniczych dla wszczęcia postępowania. Pomimo dokonanych ustaleń, wydał rozstrzygnięcie, które stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Dalej zarzucił, że przedstawiciele inwestora utrzymywali, iż inwestycja realizowana będzie w całości w granicach administracyjnych miasta. Wprowadziło to w błąd zainteresowanych i z założenia służyło obejściu prawa - nie tylko włączenie planowanej ówcześnie inwestycji drogowej przewidziano do drogi powiatowej - ul. [...], leżącej w całości w gminie [...], to dodatkowo usytuowano rondo. Sprawa nazewnictwa nie jest drugorzędna, gdyż wiąże się z prawidłowym ustaleniem przebiegu drogi i właściwością organów. Wnioskodawca występując z wnioskiem obejmującym również tereny sąsiedniej gminy, dla inwestycji drogowej mającej docelowo posiadać kategorię drogi krajowej, co jest równoznaczne z naruszeniem właściwości. E. S. zarzucił braki formalne wniosku, dlatego winien był być pozostawiony bez rozpoznania - mapy wymagane jako integralna część wniosku. Załącznik graficzny nie spełniał wymogów specustawy, ponadto zawierał szereg błędów, mających znaczenie dla prawidłowego ustalenia przebiegu linii rozgraniczających. Skarżący nie zgodził się też z poglądem w kwestii jego ograniczonych uprawnień, jako strony postępowania wyłącznie dlatego, że rzekomo jego nieruchomości znajdują się w zasięgu oddziaływania inwestycji. Na działkach stanowiących własność jego brata wybudowano ekrany akustyczne i "odwodnienie" drogi poprzez likwidację istniejących przepustów i zasypanie rowu odwadniającego. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał ww. stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Zarzuty skargi koncentrowały się w szczególności: na podjęciu postępowania pomimo zasadniczych braków w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie decyzji; wszczęciu postępowania na wniosek podmiotu nieuprawnionego; niezgodnym z kpa przeprowadzeniu postępowania odwoławczego. Zdaniem skarżącego nie było podstaw do wydania decyzji reformatoryjnej, bowiem organ odwoławczy przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające w zakresie, który miał wpływ na możliwość samego wszczęcia postępowania. Skarżący podkreślił, że w środkach masowego przekazu inwestor utrzymywał, iż inwestycja będzie przebiegać w całości w granicach administracyjnych [...], a jest prowadzona również w gminie [...]. Ponadto, nazwa inwestycji wprowadza w błąd - co według skarżącego - nie pozostaje be wpływu na prawidłowe ustalenie jej przebiegu, a w konsekwencji również na właściwość organów. Inwestor obejmując wnioskiem również gminę [...], nie dopełnił wymaganych obowiązków, co jest równoznaczne z brakiem uprawnień do wystąpienia z takim wnioskiem. Złożenie zatem wniosku przez Prezydenta Miasta [...] było nieskuteczne. Z uwagi na braki formalne, tj. nieprawidłowe załączniki mapowe, wniosek powinien zostać pozostawiony bez rozpoznania. Odpowiadając na tak postawione zarzuty wskazać trzeba, że z wnioskiem o wydanie zezwolenia na realizację omawianej inwestycji drogowej wystąpił podmiot wymieniony w art. 11 b ust. 1 specustawy drogowej. Zgodnie bowiem z tym przepisem wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - po uzyskaniu opinii właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta) - składa właściwy zarządca drogi. Natomiast stosownie do art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460, ze zm.) zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5 i 8 ww. ustawy są dla dróg: krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; wojewódzkich - zarząd województwa; powiatowych - zarząd powiatu; gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Jak stanowi art. 19 ust. 4 cyt. ustawy o drogach publicznych, zarządzanie drogami publicznymi może być przekazywane między zarządcami w trybie porozumienia regulującego w szczególności wzajemne rozliczenia finansowe. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 5 cyt. ustawy w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Jak wynika z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy sporne zamierzenie drogowe ma posiadać kategorię drogi krajowej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych i obejmuje tereny zarówno położone w [...] jak i w gminie [...].[...] jest miastem na prawach powiatu (art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015, poz. 1445 ze zm.). Tym samym Prezydent Miasta [...], jako zarządca wszystkich dróg na terenie miasta - z wyjątkiem dróg ekspresowych i autostrad - był uprawniony do złożenia wniosku o wydanie przedmiotowej w granicach miasta na prawach powiatu. Takie uprawnienie Prezydent Miasta [...] posiadał również odnośnie trenów położonych w gminie [...] - pozostających w kompetencji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych I Autostrad, jako zarządcy dróg krajowych - na podstawie porozumienia zawartego w dniu 23 marca 2015 r., na podstawie przytoczonego wyżej art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Należy podzielić stanowisko Ministra również co do tego, że istotą administracyjnego toku instancji jest dwukrotne rozstrzygnięcie tej samej sprawy, a nie tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Art. 138 k.p.a., przyznaje bowiem organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem odwoławczym, powstaje obowiązek traktowania postępowania drugoinstancyjnego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania merytorycznego tej samej sprawy. W konsekwencji rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolity jest pogląd, że jeżeli organ odwoławczy tylko kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji, ale nie wskazuje na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym sprawy ani na okoliczność, która ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i winna zostać wyjaśniona w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ I instancji, to powinien wydać decyzję reformatoryjną w rozumieniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 9 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 1823/11, j. w.). Rzeczą organu drugiej instancji było zatem - w okolicznościach niniejszej sprawy - zreformowanie decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy po uzupełnieniu postępowania dowodowego, w tym również w zakresie zatwierdzonych uprzednio załączników mapowych. Na uwzględnienie nie zasługiwał ponadto zarzut wadliwego wszczęcia postępowania w związku z poważnymi brakami dołączonej do wniosku dokumentacji. Analiza materiału dowodowego i ustalenia organu odwoławczego wskazują, że wniosek – po uzupełnieniu - zawierał wszystkie wymagane przepisami specustawy drogowej dokumenty, które zostały szczegółowo wymienione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W świetle przedstawionej już wyżej argumentacji odnośnie obowiązku rozstrzygania merytorycznego tej samej sprawy, bez znaczenia pozostawała wskazywana przez skarżącego okoliczność, iż w dacie złożenia wniosku nie był on kompletny. Zasadnie również argumentował organ - odnosząc się do zarzutu niewłaściwej nazwy inwestycji, w której skarżący upatrywał braku możliwości prawidłowego ustalenia przebiegu inwestycji - że szczegółowy przebieg drogi, a więc i jej zasięg terytorialny inwestor określa liniami rozgraniczającymi. Zostały one przedstawione w postaci różowej pogrubionej, przerywanej linii na mapach w skali 1: 500 obrazujących przebieg drogi. Odnosząc się natomiast do statusu strony skarżącego zaznaczyć należy, że specustawa drogowa nie zawiera definicji strony postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Z tej przyczyny zastosowanie znajduje art. 28 k.p.a., gdyż jak stanowi z art. 11c powołanej ustawy do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1588/12). Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się natomiast do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoparwnej. Innymi słowy podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. Ta realność (aktualność) jest istotną cechą interesu prawnego. Interes prawny powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. W związku z powyższym przymiot strony skarżącego ograniczał się wyłącznie do jego własnego, indywidualnego interesu prawnego, a więc odziaływania inwestycji na nieruchomość stanowiącą jego własność. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 217 ze zm.), oddalił skargę.