VII SA/Wa 302/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Monika Kramek, Protokolant referent Maria Góraj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2021 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę I. Decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dziennik Ustaw z 2018 r. poz. 1202 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. - dalej jako P.b.) nakazał inwestorowi Towarzystwu [...] w [...] rozbiórkę budynku konstrukcji drewnianej - domu letniskowego o powierzchni zabudowy 4,0 m x 3,0 m + taras 1,5 m x 4,0 m, usytuowanego na terenie działki ewidencyjnej nr [...] w miejscowości [...] (oddział 69 f, k) Leśnictwo [...], oznaczonego numerem 11 na mapie z Inwentaryzacją usytuowania obiektów (załącznik graficzny nr 1 do decyzji). II. Po rozpoznaniu odwołania Stowarzyszenia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2019 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu powiatowego. Z kolei skarga Stowarzyszenia na tę decyzję została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 9 września 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 224/19. III. Po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia o unieważnienie ww. decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2020 r. znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] stycznia 2019 r. Wyjaśnił, że działka inwestycyjna w [...], na której usytuowano sporny obiekt, położona jest na terenie, który wg. ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z [...] kwietnia 2009 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] poz. [...]), znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 1.ZLu, na którym dopuszcza się wznoszenie tymczasowych obiektów budowlanych na czas nie dłuższy niż 120 dni oraz tymczasowych znaków reklamowych; z wyjątkiem zakazów zawartych w ustaleniach szczegółowych na powyższym terenie mogą powstawać na okres nie dłuższy niż 120 dni, tymczasowe obiekty budowlane, niepołączone trwale z gruntem, związane z organizowaniem obozów letnich i biwaków z zapleczem sanitarnym (§ 2 ust. 7 planu). Sporny domek letniskowy nie jest tymczasowym obiektem budowlanym, lecz budynkiem trwale związanym z gruntem, wydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadającym fundamenty i dach. Przedmiotowy obiekt został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na terenie nieprzeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę takimi obiektami. Jeżeli zatem budowa domku letniskowego narusza wprost ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (taki obiekt w ogóle nie może powstać), to postępowanie legalizacyjne byłoby w tej sytuacji prawnie nieskuteczne. Nadto, podczas kontroli przeprowadzonej przez przedstawicieli organu powiatowego w dniu 10 października 2018 r. ustalono, że Stowarzyszenie w 2010 roku wykonało roboty budowlane związane z budową budynku letniskowego, bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Decyzja PINB i [...] WINB została skierowana do właściwego podmiotu, bowiem to Stowarzyszenie jest inwestorem zabudowy i pomimo, że nie posiada prawa własności nieruchomości, to jednak posiada do niej tytuł prawny. W konsekwencji GINB wskazał, że decyzja została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Wbrew sugestii zawartej we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, spornego budynku, nie można zdaniem GINB uznać za budynek rekreacji indywidualnej, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b. (sprzed 19 września 2020 r.) budowlanego, a którego budowa nie wymaga obecnie pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast "następcza legalizacja budowy", o dokonanie której wnioskuje strona skarżąca, nie byłaby możliwa z uwagi na fakt, że budowa spornego domku letniskowego naruszyła ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. IV. Po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia o ponowne rozpoznanie sprawy GINB decyzją z [...] grudnia 2020 r. znak [...] utrzymał w mocy swoje własne rozstrzygnięcie. Rozszerzając argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji z [...] października 2020 r. GINB wskazał, że art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b., w myśl którego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa "wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m2, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki" został dodany ustawą z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 443), która weszła w życie z dniem 28 czerwca 2015 r. Przepis ten nie obowiązywał w dacie powstania spornego domku letniskowego. Ocena legalności budowy obiektu dokonywana jest natomiast na podstawie przepisów istniejących w dacie realizacji zamierzenia budowlanego. Nie ulega więc wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie inwestor wykonując w 2010 roku roboty budowlane polegające na budowie domku letniskowego, powinien legitymować się pozwoleniem na budowę wymaganym w świetle obowiązującego w tamtym czasie art. 28 ust. 1 P.b., który przewidywał konieczność uzyskania takiej decyzji dla każdych robót budowlanych nieobjętych zwolnieniem z art. 29-31 P.b. W stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania w sprawie przez terenowe organy nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. budowa budynków rekreacji indywidualnej, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b., wymagała zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W związku z tym, gdyby nawet podzielić stanowisko skarżącego, że do spornego obiektu ma zastosowanie ww. zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wówczas zastosowanie powinien znaleźć art. 49b P.b., który reguluje postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego zgłoszenia. Jednakże ustawodawca zarówno w przypadku zgłoszenia, jak i pozwolenia na budowę wymaga dla legalizacji obiektu budowlanego zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który to warunek nie został spełniony w rozpatrywanej sprawie. Obowiązujący plan nie przewiduje dla terenu działki nr [...] w [...] możliwości zabudowy budynkami rekreacji indywidualnej. Tak więc proponowana przez Skarżącą kwalifikacja obiektu nie miałaby wpływu na wydane rozstrzygnięcie, które także musiałoby dotyczyć nakazu rozbiórki domku letniskowego. GINB nie podzielił również stanowiska, że domek letniskowy jest obiektem tymczasowym niepołączonym trwale z gruntem. Powołując się na orzecznictwo sądowe wskazał, że cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, aby zapewnić jego stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie lub przemieszczenie w inne miejsce. Sporny domek letniskowy jest posadowiony trwale na gruncie, w sposób zapewniający stabilność oraz możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować jego przesunięcie. Fakt, że przedmiotowy domek letniskowy posadowiony jest na stopach fundamentowych wykonanych z bloczków betonowych nie stanowi przesłanki uniemożliwiającej zakwalifikowanie takiego obiektu jako budynku. Sama bowiem technologia uformowania fundamentu nie zmienia charakteru obiektu budowlanego jako budynku (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 315/12). Poza tym sposób posadowienia niniejszego obiektu na gruncie nie ma rozstrzygającego znaczenia w sytuacji, gdy jego lokalizacja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. V. Skargę na powyższą decyzję GINB wniosło Stowarzyszenie kwestionując ją w całości i zarzucając: 1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] stycznia 2019 r. mimo że organ wydając decyzję rażąco naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, mimo że PINB uznał, że zastosowanie art. 48 ust. 2 P.b. jest niedopuszczalne, chociaż przepis prawa planowania przestrzennego - art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b. zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczbo tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż nie zachodzi wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 zdanie 2 k.p.a. podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej; 2. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] stycznia 2019 r., mimo że organ wydając decyzję rażąco naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, mimo że PINB wydając decyzję w sprawie naruszył art. 7 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez samodzielne, dowolne uznanie, że obiekt budowlany nie jest obiektem tymczasowym, mimo że takie ustalenie wymaga wiadomości specjalnych i opinii biegłego, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż nie zachodzi wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 zdanie 2 k.p.a. podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Strona wniosła o uchylenie decyzji GINB. VI. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VII. Skarga jest niezasadna. Po pierwsze należy wskazać, że organ nadzorczy (GINB) orzekał w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności, nie zaś w zwykłym toku postępowania. Ma to o tyle istotne znaczenie w sprawie, gdyż procedura stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, pozostających w obrocie prawnym i w większości sytuacji nadających danemu podmiotowi określone prawo lub nakładających obowiązek prawny. Stwierdzenie nieważności decyzji może więc nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować i sanować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w jego toku decyzji administracyjnej, w tym dokonać odmiennej oceny okoliczności sprawy od tej jaką przeprowadzono pierwotnie. Podkreślenia wymaga także i to, że weryfikacja prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, nie zaś stanu obecnie istniejącego, "nowego poziomu wiedzy" w danej dziedzinie, czy też nowo ukształtowanego sposobu rozumienia określonej normy prawnej albo dodatkowych wyjaśnień strony. W postępowaniu tym nie prowadzi się tym samym - co do zasady - nowych dowodów, ani też nie czyni się nowych ustaleń, chyba że chodzi o pewne drobne ze swej istoty doprecyzowanie (w granicach przewidzianych prawem i charakterem trybu nadzwyczajnego) okoliczności ustalonych już w pierwotnym postępowaniu, które z uwagi na swoją niejednoznaczność czy niejasność mogą budzić wątpliwości wpływające na ocenę występowania wady kwalifikowanej. W trybie nadzwyczajnym ocenia się działanie organu, którego decyzja poddana jest nadzwyczajnej weryfikacji w kontekście dowodów zebranych w postępowaniu zwykłym i stanu prawnego obowiązującego w dacie pierwotnego orzekania. Jak już wskazano, w administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym kontroluje się ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat ewentualnie tkwiących w niej od samego początku wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może być dotknięty akt administracyjny. Należy mieć więc na uwadze to, że tylko wady doniosłe, nie zaś wszystkie uchybienia dotyczące decyzji administracyjnej, mogą zostać uznane za istotne, tj. takie które uzasadniają wyeliminowanie konkretnej decyzji administracyjnej (również postanowienia) z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Należy także zauważyć, że przesłanka nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa (tę podstawę podaje Skarżąca), jak wskazuje m.in. prof. M. Jaśkowska (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wyd. LEX) może dotyczyć zarówno przepisów: materialnych, procesowych, jak i ustrojowych. Wskazano na to również już w wyroku NSA OZ we Wrocławiu z dnia 8 sierpnia 1986 r. sygn. akt SA/Wr 370/86 zwracający uwagę, że z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika, aby wadliwość miała dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji. Z kolei w wyroku z dnia 14 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 414/19, WSA w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że możliwe jest oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego, aczkolwiek przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Na możliwość stwierdzenia nieważności z uwagi na rażące naruszenie przepisów procesowych wskazuje także B. Adamiak (zob. Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/54). VIII. W kontekście powyższego Sąd nie znajduje jakichkolwiek powodów by uznać, że GINB nieprawidłowo załatwił sprawę i że powinien unieważnić decyzję [...] WINB i PINB. Należy podzielić ocenę stanu sprawy przyjętą przez GINB, z której wynika, że po pierwsze domek letniskowy wzniesiony w 2010 roku wymagał uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b., po drugie, wskazany obiekt nie może zostać uznany za nietrwale związany z gruntem i po trzecie, że do tego rodzaju obiektu należy stosować przepisy o pozwoleniu na budowę a nie wskazywane przepisy o zgłoszeniu. Słuszne jest przede wszystkim stanowisko, że na budowę spornego obiektu w czasie jego budowy wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Zasadą przy ocenie czy w danym przypadku zaistniała samowola budowlana jest ocena stanu prawnego z daty powstania owej samowoli. W dacie realizacji budynku wskazywany przez Skarżącą przepis art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b. nie obowiązywał, bowiem został dodany dopiero ustawą z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z mocą od 28 czerwca 2015 r. Ocena legalności budowy obiektu dokonywana jest natomiast na podstawie przepisów istniejących w dacie realizacji zamierzenia budowlanego, a nie z daty wykrycia samowoli lub wszczęcia postępowania w tej sprawie. Tym samym inwestor powinien legitymować się pozwoleniem na budowę wymaganym do budowy spornego domku wypoczynkowego. Co równie istotne, obiekt jest trwale związany z gruntem i wbrew stanowisku Skarżącej, dla stwierdzenia tego faktu nie było potrzeby powołania biegłego na tę właśnie okoliczność. Sąd podkreśla, że wynika ona wprost zarówno z okoliczności sprawy, w tym wykonanych zdjęć budynku, jak również z twierdzeń samej Skarżącej, która podkreślała, że stabilność i trwałość budynku była kluczowa dla zapewnienia bezpieczeństwa dzieci w nim przebywających. Sąd podziela zatem stanowisko, że trwałe związanie z gruntem nie oznacza w każdym przypadku wzniesienia budynku w klasycznym systemie (z fundamentami). Budynek jest trwale z gruntem związany, również wtedy jeśli opiera się warunkom atmosferycznym. W tym przypadku tak właśnie jest. W konsekwencji należy wskazać, że organ zasadnie wszczął postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 ust. 1 P.b. i nakazał od razu rozbiórkę obiektu. Budynek nie jest zgodny z przepisami o planowaniu przestrzennym. Po pierwsze, z § 2 ust. 7 planu wynika, że dopuszcza się na trenie 1.ZLu wznoszenie tymczasowych obiektów budowlanych na czas nie dłuższy niż 120 dni oraz tymczasowych znaków reklamowych na całym obszarze planu, z wyjątkiem zakazów zawartych w ustaleniach szczegółowych, w kartach terenów: od § 8 do § 97 w pkt 4 i od § 98 do § 141 w pkt 9. Zgodnie zaś z § 8 ust. 3 planu przeznaczenie terenu 1.ZLu to tereny leśne z dopuszczeniem sezonowego użytkowania usługowego. Dopuszcza się na nich organizowanie obozów letnich i biwaków z zapleczem sanitarnym. Na obszarze działki nr ewid. [...] dopuszcza się więc jedynie tymczasowe obiekty budowlane do 120 dni. Zgodnie z § 8 ust. 4 pkt 1 lit. b) i lit. d) planu na terenie działki obowiązuje zakaz zabudowy z wyjątkiem zabudowy tymczasowej. Natomiast zgodnie z § 8 ust. 4 pkt 1 lit. f) tiret drugie dopuszcza się zagospodarowanie tymczasowe i obiekty tymczasowe "związane funkcjonalnie z zagospodarowaniem terenu zrealizowane na podstawie ustaleń niniejszej uchwały (...) związane z organizowaniem obozów letnich i biwaków". Dodatkowo § 8 ust. 4 pkt 2 lit. d) tiret drugie przewiduje wprost, że pojęcie tymczasowych obiektów budowlanych odnosi się do przekryć namiotowych i powłok pneumatycznych lub [obiektów] o trwałej rozbieralnej konstrukcji dostosowanej do formy zabudowy (...). Z uwagi na powyższe nie budzi wątpliwości warunek, że na działce nr ewid. [...] dopuszczalna jest jedynie lokalizacja tymczasowych obiektów budowlanych, nie zaś obiektów trwale z gruntem związanych. Rozpatrywany w niniejszej sprawie budynek letniskowy jest więc niezgodny z prawem. Przepisy miejscowe, a takim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP stanowią akty prawa miejscowego odnoszące się do obszaru działania organów, które je ustanowiły i są źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Końcowo należy wskazać, że nawet przyjęcie, że względem obiektu z jakichś powodów należy jednak stosować art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b. (w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.) i tak nakazywałby orzeczenie rozbiórki, bowiem kluczowe znaczenie ma w sprawie niezgodność zabudowy z prawem. W związku z powyższym w postępowaniu zwykłym wszczętym przez PINB w Powiecie [...] i zakończonym ostateczną decyzją [...] WINB nie doszło do naruszenia przepisów Prawa budowlanego oraz przepisów planistycznych. GINB nie miał więc jakichkolwiek podstaw by stwierdzić, że doszło do rażącego naruszenia prawa. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.