VII SA/Wa 3031/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Łukasz Trochym Sędziowie: sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.) asesor WSA Nina Beczek Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2025 r. sprawy ze skargi Ł. D. i F. D. na czynność Wójta Gminy R. w przedmiocie włączenia obiektów do Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy R. 1. stwierdza bezskuteczność czynności Wójta Gminy R. z dnia 14 czerwca 2021 r. nr 30/2021 polegającej na włączeniu do Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy R i karty adresowej zabytku nieruchomego "[...]"; 2. zasądza od Gminy R na rzecz skarżących Ł . D. i F. D. solidarnie kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Ł. D. oraz F. D. działający przez przedstawicieli ustawowych (Ł. D1. i E. D.) wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na zarządzenie Wójta Gminy R. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] wraz z załącznikiem w części dotyczącej włączenia zespołu budynków w R. przy ul. [...] do Gminnej Ewidencji Zabytków pod pozycją "[...], ul. [...]". Wskazanemu zarządzeniu zarzucili: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1292) poprzez dokonanie błędnej kwalifikacji statusu budynków i ustalenie, że posiadają wartość zabytkową, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków poprzez włączenie do gminnej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej założonej obiektu, który nie stanowi zabytku, 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 1 i 2 w zw. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności i niecelowe włączenie do gminnej ewidencji budynków przy ul. [...] w R., w sytuacji gdy nieruchomość ta nie ma walorów zabytku, a wpis do gminnej ewidencji zabytków w sposób istotny wpływa na ograniczenie prawa własności nieruchomości oraz możliwość swobodnego gospodarowania nieruchomością, co w sposób nadmierny (nieproporcjonalny) narusza konstytucyjne gwarancje poszanowania i ochrony własności, a zastosowane przez ustawodawcę rozwiązania proceduralne - w szczególności niejawność postępowania i brak należytego przedstawienia (udokumentowania) racji uzasadniających wprowadzenie ograniczeń; 4. naruszenie przepisów postępowania art. 7, 8, 9 i 10, art. 75 ust. 1, art. 77 ust. 1, art. 80 i art. 81 k.p.a., poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego, nieprzeprowadzenie faktycznej oceny stanu technicznego budynku, oględzin wnętrza budynku, przesłuchania właścicieli nieruchomości - co skutkowało bezpodstawnym uznaniem, że przedmiotowy zespół budynków ma status zabytku; 5. wydanie Zarządzenie na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie, który utracił moc prawną na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r. w sprawie P 12/18. Skarżący domagali się stwierdzenia bezskuteczności włączenia zespołu budynków położonego w R., przy ul. [...] do Gminnej Ewidencji Zabytków pod pozycją "[...], ul. [...]" na mocy Zarządzenia Wójta Gminy R. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] jako czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi wskazali, że Zespół budynków w R. przy ul. [...], został wpisany do Gminnej Ewidencji Zabytków pod pozycją "[...], ul. [...]" na mocy Zarządzenia Wójta Gminy R. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]. Budynki położone są na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] obręb R. Zgodnie z działem II księgi wieczystej nr [...] właścicielem działki nr [...] jest F. D., a stosownie do K.W. nr [...] właścicielem działki nr [...] jest Ł. D. Zgodnie z art. 22 ust. 4 i 5 ustawy o ochronie zabytków wójt prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy, w której powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2 ) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, nieruchomość stanowi zabytek jeżeli jej wartości historyczne, naukowe lub artystyczne są wyższe niż przeciętne. Stwierdzenie, że dany obiekt ma charakter zabytku wymaga poczynienia ustaleń w tym zakresie. Jakkolwiek przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewidują aby ujęcie zabytku w gminnej ewidencji zabytków stanowiło rozstrzygnięcie podejmowane przez organ gminy w formie decyzji administracyjnej, to ujęcie danego obiektu w gminnej ewidencji zabytków, nie może nastąpić bez zbadania przesłanek uzasadniających przypisanie obiektowi wartości zabytkowych. Umieszczając zabytek w gminnej ewidencji zabytków organ gminy stwierdza, że obiekt ten charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tego rodzaju czynność stwarza wymóg określenia przez organ podstaw sformułowania oceny o wartości zabytkowej obiektu, której poprawność stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego. Zespół budynków przy ul. [...] w R. został ujęty w gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18 orzekł, że art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał stwierdził, że osłabienie ochrony własności, przez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie określonych wartości. Sytuacja, w której właściciel nie ma możliwości zajęcia stanowiska w postępowaniu administracyjnym oraz zakwestionowania działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem uznana została za niezgodną z fundamentami demokratycznego państwa prawnego. Choć wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy, w konsekwencji czego uznany za niekonstytucyjny przepis nie został w dosłownym sensie derogowany z systemu prawnego, to konieczne jest dokonanie wykładni art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków z uwzględnieniem tego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok zakresowy powoduje, że usuwane jest z systemu prawnego jego niekonstytucyjne rozumienie. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18 usunął z obrotu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co oznacza, że sąd musi tę okoliczność brać pod uwagę. Musi to skutkować stwierdzeniem, że organ dokonując zaskarżonej czynności zastosował wadliwą (niekonstytucyjną) procedurę, która uniemożliwiła czynny udział właściciela. W wyniku zastosowanej procedury sprzecznej z Konstytucją RP - właściciel nie mógł zakwestionować przyjętych przez organ ustaleń, formułować wniosków dowodowych, czy w inny sposób bronić się przed ograniczeniem prawa własności. Skoro powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 22 ust. 5 pkt 3 ww. ustawy to sądy powinny dokonywać prokonstytucyjnej wykładni powyższego przepisu. Nie jest dopuszczalne stosowanie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochranie zabytków bez zapewnienia właścicielom obiektu umieszczanego w gminnej ewidencji zabytków, gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia. Umieszczenie obiektu w ewidencji zabytków niesie za sobą szereg konsekwencji i obowiązków prawnych po stronie właściciela, a także ograniczeń co do dysponowania przez niego nieruchomością o takim statusie. W okolicznościach sprawy właściciele przedmiotowej nieruchomości nie zostali powiadomieni o zamiarze umieszczenia folwarku w gminnej ewidencji budynków, nie mieli możliwości zająć stanowiska jak też zakwestionowania działań podejmowanych przez organ w porozumieniu z konserwatorem zabytków. Z uwagi na wskazany wyrok Trybunały Konstytucyjnego, który stwierdził niezgodność art. 22 ust. 5 pkt 3 Ustawy o ochronie zabytków z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, istnieje koniczności stwierdzenia bezskuteczności czynności polegającej na umieszczeniu nieruchomości należącej do skarżących w gminnej ewidencji zabytków. Stwierdzenie bezskuteczności Zarządzenia Wójta Gminy R. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w części dotyczącej włączenia zespołu budynków położonego w R. przy ul. [...] do Gminnej Ewidencji Budynków pod pozycją "[...], ul. [...]" jest zdaniem skarżących uzasadnione. Wójt Gminy R. w odpowiedzi na skargę w sprawie zarządzenia Wójta Gminy R. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] wraz z załącznikami w części dotyczącej włączenia zespołu budynków położonych w R. przy ul. [...] do Gminnej Ewidencji Zabytków pod pozycją "[...], ul. [...]" wnosił o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazał, że w dniu 22 listopada 2024 r. do Wójta Gminy R. wpłynęła skarga Ł. D. oraz F. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na zarządzenie Wójta Gminy R. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] wraz z załącznikami w części dotyczącej włączenia zespołu budynków położonych w R. przy ul. [...] do Gminnej Ewidencji Zabytków pod pozycją "[...], ul. [...]". Odnosząc się do zarzutów skargi Wójt Gminy R. wskazał, że obowiązek sporządzenia gminnej ewidencji zabytków wynikał z ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wskazana ewidencja została opracowana na zlecenie Wójta Gminy R. w 2012 roku w uzgodnieniu z Mazowieckim Konserwatorem Zabytków Delegatura w [...]. W Gminnej Ewidencji Zabytków zostały umieszczone obiekty, które posiadają wartości zabytkowe i historyczne położone na terenie Gminy R. Zespół budynków będący przedmiotem skargi posiada walory historyczne, gdyż są to budynki folwarku należące kiedyś do właścicieli dworu w R. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków w Warszawie pismem z dnia 6 grudnia 2024 r. potwierdził, iż budynki wpisane do Gminnej Ewidencji Zabytków posiadają szczególne wartości historyczne i zabytkowe. Historyczny kontekst ich istnienia stanowi źródło do badań naukowych nad lokalnym budownictwem folwarcznym. Istnienie części gospodarczej jest związane z funkcjonowaniem dawnego dworu i parku oraz z historią miejscowości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn.zm. - w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. Sądy administracyjne rozpoznają skargi dotyczące ujęcia zabytku w ewidencji gminnej, zarówno wówczas gdy jej przedmiotem uczyniono czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (wyrok WSA w Krakowie z 23 czerwca 2023 r., II SA/Kr 49/23, LEX nr 3587549), jak i wówczas gdy ujęcie zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków przybiera formę zarządzenia wójta (wyrok WSA w Olsztynie z 9 kwietnia 2024 r., II SA/Ol 1115/23, LEX nr 3710629, CBOSA). W świetle art. 53 § 2 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na uchybienie terminowi do jej wniesienia, ani też z uwagi na brak interesu prawnego wnoszących skargę - co nie było również kwestionowane przez Wójta Gminy R. Poza sporem pozostaje okoliczność, że ujęcie w gminnej ewidencji zabytków dokonane na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1292) ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, która wkracza w uprawnienia właścicielskie danego podmiotu (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 roku, P 12/18, OTK-A 2023, nr 46 oraz powołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych). W ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18 stwierdzono, że art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia jej jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku wyjaśnił, że pielęgnacja dziedzictwa narodowego oraz ochrona dóbr kultury nie upoważniają ustawodawcy do wprowadzania lub utrzymywania takich ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, które nie są ani konieczne, ani proporcjonalne dla realizacji tych celów. Skutki wprowadzonego w art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ograniczenia nie pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na właścicieli nieruchomości. Zdaniem TK nie jest dopuszczalna sytuacja, że właściciel nieruchomości, która ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym, zajęcia stanowiska oraz zakwestionowania działań podejmowanych przez organ. TK powołanym wyrokiem uznał przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami za niekonstytucyjny w określonym zakresie (wyrok zakresowy). Stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, jednak TK może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Orzeczenie TK o niezgodności z Konstytucją, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania (art. 190 ust. 4 Konstytucji). W art. 190 ust. 4 Konstytucji wyrażono zasadę, że w odniesieniu do wyroków, decyzji i innych rozstrzygnięć orzeczenia TK wywołują skutki wstecz. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., sąd administracyjny powinien uchylić decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jedną z podstaw wznowienia postępowania administracyjnego jest stwierdzenie przez TK niekonstytucyjności przepisu będącego podstawą prawną decyzji (art. 145a § 1 k.p.a.). W tej sytuacji konieczne jest zastosowanie bezpośrednio art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnienie wyroku TK (uchwała siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r., I OPS 9/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 16). Organ dokonując, zaskarżoną czynnością z [...] czerwca 2012 r. nr [...] włączenia do GEZ karty adresowej nieruchomości - folwarku, zastosował wadliwą (niekonstytucyjną) procedurę, uniemożliwił czynny udział właściciela nieruchomości w tym postępowaniu. Właściciel nie mógł kwestionować przyjętych przez organ ustaleń, składać wniosków dowodowych czy zająć stanowiska w kwestii ograniczenia jego prawa. Brak jest dowodów - a nawet twierdzeń Wójta R., że właściciel został powiadomiony o ustaleniach organu w zakresie przedmiotowego obiektu i o podjęciu zaskarżonej czynności. Choć postępowanie w przedmiocie włączenia karty adresowej nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków ma charakter uproszczony, cechuje się mniejszym stopniem sformalizowania niż postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, to organ powinien działać rzetelnie i dążyć do ustalenia prawdy obiektywnej. W tym celu powinien umożliwić udział właściciela nieruchomości w postępowaniu, dopuścić ewentualne wnioski dowodowe, a także zadbać, aby stanowisko w zakresie posiadanych przez obiekt wartości, o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynikało z akt sprawy, tak by strona mogła zapoznać się z nim i ewentualnie je kwestionować. W świetle stwierdzonych wadliwości postępowania w przedmiocie ujęcia karty adresowej zabytku w GEZ, kwestia istnienia walorów zabytkowych obiektu, na tym etapie postępowania przed sądem administracyjnym nie stanowiła przedmiotu oceny. Resumując, skoro Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 11 maja 2023 r., P 12/18, usunął z obrotu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to Sąd musi tę okoliczność brać pod uwagę i zastosować powyższy wyrok jako formę stosowania Konstytucji RP. W związku z tym już samo uniemożliwienie czynnego udziału właściciela nieruchomości w postępowaniu o włączenie do GEZ karty adresowej zabytku, przesądzało o bezskuteczności zaskarżonej czynności. Wobec czego, Sąd na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., stwierdził bezskuteczność czynności Wójta Gminy z dnia 14 czerwca 2012 r. dotyczącej włączenia do Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy R. karty adresowej zabytku – folwarku położonego przy ulicy [...] w miejscowości R. O kosztach postępowania, orzeczono w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 714 złotych składa się: 200 zł - wpis od skargi oraz 480 zł - wynagrodzenie adwokata i 34 zł - opłaty od pełnomocnictw.